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中国の高等教育管理体制改革~道筋、措置と成果

2009年12月 2日

龔放

龔放(Gong Fang):南京大学教育科学研究院教授、
博士課程院生指導教官、高等教育研究所所長

 1949年2月、江蘇省江陰市生まれ。主な研究分野:高等教育学理論、高等教育政策、大学管理等。著書「高等教育学新論」(胡建華らとの共著)(編者)、「大学教育の転換と変革」等。「大学の国際化-高等教育の発展動向」、「大学資質教育試論」「高等教育多様化のプロセスとその質の再構築」等の学術論文を発表。


黄成亮:南京大学教育科学・管理学科高等教育学専攻博士課程院生

 今日の世界において、中国のように他国の教育制度とモデルを多くの面で手本としてきた国は恐らく1つもないのではないか。1904年1月に公布された「癸卯学制」即ち「奏定学堂章程」は、日本の明治維新後に作られた教育制度を手本としたものであり、これにより中国初の近代教育制度が確立された。1912年と1913年に相前後して制定された「壬子・癸丑学制」から、1922年11月に公布・実施された「壬戌学制」に至るまで、中国の教育は日本ではなく、米国に学ぶようになる。20年代後期に蔡元培が教育総長を務めていた時、フランスの教育体制を真似て、大学区制を実施したことがあるが、全体的に言うなら、民国時代の高等教育は主に米国のモデルを移植したものである。この特徴は1929年に相次いで公布された「大学組織法」、「大学規程」等の法律・法規に体現されている。新中国成立後、ソ連の高等教育モデルに倣い、50年代の2度にわたる全国的な院系調整(学部・学科・専攻の再編成)を経て、高度集権的な計画経済に適応する高等教育体系・制度が基本的に作り上げられた。1978年以降、中国は思想解放と改革・開放によって新たな発展の原動力を手に入れ、経済体制の改革がまずスタートして突破口が開かれ、社会主義市場経済改革の目指す方向を徐々に確立し、計画経済体制下で作られた高等教育管理体制・構造のモデルを突き破った。それぞれの長所を広く取り入れることを踏まえ、特色を持つ社会主義高等教育制度を構築することが議事日程に上ったのは当然だと言えよう。30年余りの改革を経て、道筋が日増しにはっきりとし、措置が徐々に具体化され、成果が現れつつある。

1.大学の運営体制改革:国の一手引き受けから多元的な大学運営へ

 新中国成立後、50年代の農業合作化(協同組合化)運動と商工業企業「公私合営」等の社会主義改造運動を経て、中国(大陸地区を指し、台湾・香港・マカオ地区は含まない。以下同)は国有経済と集団経済から成る「社会主義公有制」の経済体制を速やかに実現した。当時の共通認識は、社会主義とは「公有制」、「計画経済」、「労働に応じた分配」を意味しているというものであった。高等教育分野では、外国人が中国に開設した学校及び外国の教会から補助を受けている学校を1951年に接収することにより、また、1952年の全国的な「院系調整」での「私立大学公有化」により、単一の国有運営体制が確立された。こうした体制の顕著な特徴は、政府が計画し、政府が運営し、政府が経費を支出し、政府が管理することである。各大学間の主な違いは、中央政府が運営するのか、それとも地方政府が運営するのか、教育部が運営するのか、それとも中央のその他の部・委員会が運営するのかにある。こうした体制は当時の高度集権的な計画経済体制がもたらしたものであり、大学の入学率がわずか1%前後の「エリート教育段階」においては、この体制でも高等教育の持続的発展と着実な質向上を基本的に保証することができた。

 1978年以降、3つの変化がこうした国有運営体制の根幹を揺るがすことになった。第1に、経済体制改革が次第に深まり、資源配置の方式が従来の統一計画から市場調節を基本的な方式とすることに変わった。第2に、高等教育に対する社会の需要が急激に増大し、レベルと質の高い教育を受けたいとの大衆の願いがより切実なものとなった。国と地方政府が一手に引き受ける従来の学校運営体制は高等教育の発展を著しく阻害するようになり、これ以上続けていくことが難しくなった。第3に、決定的な意味を持つ変化は、人々が社会主義は「第1に大規模、第2に公的所有、第3に計画」という誤った認識から抜け出し、鄧小平氏が強調した「貧困は社会主義ではない」、「発展こそ硬い道理(至上命令)である」等の観点を受け入れたことである。人々は公有制を主体とする多様な経済体制が共に発展する、また、市場メカニズムによって資源を配置し、発展をコントロールするという新たな理念に賛同した。

 1984年3月、国から学歴を認められた最初の民間大学-北京海淀通信制大学が誕生し、政府が高等教育を一手に引き受け、独占してきた状況が打ち破られた。1985年5月27日の「教育体制改革に関する党中央の決定」は、「国有企業、社会団体、個人による学校運営を奨励・指導し、また、自由意思を前提に、事業所、集団、個人が寄付金を出して学校を開設することを奨励する」との考えを示している。しかし、この変革措置は主に基礎教育分野を対象としたものであった。1987年、「社会の力で学校を運営することに関する若干の暫定規定」を公布した。これは中国の改革・開放以降、「社会の力による学校運営」に関する初の全面的な法規文書である。「社会の力による学校運営」は、当時の私立学校又は民間学校の運営に対する「当局の呼称」である。1993年の「中国教育改革・発展要綱」は、国が社会の力による学校運営に対し、「積極奨励、強力支持、正確指導、管理強化」の十六字方針をとることを明確にし、民間大学も「社会の力による学校運営」の範囲に加えた。同要綱は、高等教育は「政府による運営を主とし、社会各界がこれに参画する」という新たな枠組みを築かなければならないと述べている。1997年、国務院は「社会の力による学校運営条例」を公布した。1999年の党中央と国務院の「教育改革を深化させ、国民全体で資質教育を推進することに関する決定」は、「国の教育行政主管部門の認可を得れば、民間普通大学を開設することができる」と明確に指摘している。この決定は、満を持していた民間大学設立の気運に応えたものであり、社会団体と個人が民間大学を設立することは、公共の教育に対する資金投入不足と教育資源不足がもたらした苦境から脱するのに有利である。同時に又、適齢の若者により多くの就学チャンスを与え、中国の高等教育大衆化のプロセスを速めることになる。2002年に公布・実施された「中華人民共和国民間教育促進法」は、民間高等教育の健全な成長を確実なものとし、これにより、高等教育の管理体制改革と配置・構造調整はカギとなる重要な一歩を踏み出した。

 中国教育年鑑の統計データを整理して作成した2002~2009年の中国民間大学成長概要図を以下に示す。民間大学が2002年以降に健全で安定した成長を遂げたことがわかる。国が認めた正式な卒業証書を授与できる民間大学は2002年の131校から2009年の334校に増え、9年間で154.97%の伸びを示し、また、全国の大学総数に占める割合も2002年の9.38%から14.42%に増えた。

図1 2002~2009年の民間高等教育成長動向

図1 2002~2009年の民間高等教育成長動向

教育部発展計画局の教育統計、中国教育年鑑の発表データを整理して作成

表1 2008年の中国各省・市・自治区の民間大学・独立学院区域分布状況
種別行政区 民間大学 独立学院 種別行政区 民間大学 独立学院
北京 10 5 湖北 11 31
天津 11 10 湖南 13 15
河北 16 18 広東 28 17
山西 7 8 広西 11 9
内蒙古 5 2 海南 6 1
遼寧 16 20 重慶 9 7
吉林 4 10 四川 11 13
黒竜江 7 8 貴州 1 8
上海 16 5 雲南 9 7
江蘇 21 26 陜西 18 12
浙江 13 22 甘粛 1 5
安徽 16 11 青海 0 1
福建 26 9 寧夏 2 2
江西 13 13 チベット 0 0
山東 24 12 新疆 3 5
河南 13 10      
資料ソース:2008年の「全国普通大学リスト」、「全国民間普通大学リスト」
http://www.huaue.com/gx31.htm)、データは2008年9月現在。

 中国の民間高等教育の発展過程において、「独立学院」の台頭には目を見張るものがあるが、その役割、位置付け、価値に対する評価は各人の見解が異なり、論争が絶えない。厳格な意味での民間大学とは、政府以外の社会組織又は個人が国の財政に属さない経費を利用し、社会に目を向け、法に従って開設した高等教育機関を指し、その学校運営レベルは専科と本科に分かれ、専科を主としている。一方、独立学院とは修士学位の授与権を持つ普通本科大学(申請者)と社会の力(協力者。企業、事業体、社会団体又は個人とその他協力能力を有する機構)が共同で開設した高等教育機関を指す。学校運営レベルは主に本科であり、民営メカニズムを採用している。例えば学費基準は一般に1万元以上で、公立大学の2~3倍となる。独立学院が急成長した主な原因は次の通り。第1は90年代に入ってから、中国の経済、特に東部沿海地域の経済が急速に発展し、ハイレベルの人材に対する企業と社会の需要が増大したことであり、「供給が需要に追い付かない」状況が出現した。規模が急速に拡大した公立大学も社会の力を借り、共同で学校を運営することを希望し、また、民間の費用徴収メカニズム等の方法を取り入れ、より多くの資金を調達し、資源不足の矛盾を緩和しようと考えた。第2は民衆の生活水準が著しく向上し、レベルと品位の高い教育を子供に受けさせたいとの要求が次第に強まったことであり、彼らの教育への投資意欲はその支払い能力と共に高まった。この点は長江デルタ、珠江デルタ、北京・天津・唐山地区で特に顕著に見られる。第3は国が学校運営のレベルと構造配置を見直し、政策・法規を定め、発展を提唱・奨励すると同時に、民間の高等教育活動を規範化したことである。民間本科大学の基準と手続に対する審査・認可が厳格になり、新設の民間大学は一般に専科レベルの卒業証書しか授与できなくなった。第4は高等教育に対する地方の統一企画・管理権限が拡大するのに伴い、地方政府の「率先して発展を図りたい」衝動と「大胆に探究し、暫時論争はしない」という観点が簡単に一致したことである。「独立学院」はまず「国有民営二級学院」又は「公有民営二級学院」として江蘇、浙江など東部の経済発達地区で出現したが、これも自然の成り行きであった。

 江蘇省を例にとると、1998年12月、蘇州大学と蘇州市凱達不動産開発公司は同省初の民間二級学院となる蘇州大学文正学院を共同で創設した。その後、南京大学の金陵学院、東南大学の成賢学院、南京師範大学の中北学院等が相次いで創設された。当時、教育部にはこうした「公有民営」、「一校二制度」の新しい形態に対する懸念がない訳ではなかった。しかし、地方の高等教育発展に関する自主権を尊重し、革新・探究の意欲を守るとの考えから、教育部は2000年に直轄の南京、東南両大学の「民間二級学院」に「停止命令」を出しただけで、江蘇省の他の大学が開設した「民間二級学院」に関与したり、「停止命令」を出すことはなかった。

 公立大学が開設した「民間二級学院」は学界と教育界に論争を巻き起こした。賛成者は、それは「多元的な学校運営の快挙であり」、「本科の学生募集規模を拡大し、伝統校の潜在力を掘り起こし、国の負担を軽減し、新しいタイプの運営体制を築くものである」との考えを示した。一方、批判者は、それには「財産権関係が曖昧であり」、「公共の教育資源を横取りし」、「真の民間大学の発展にブレーキを掛ける」等の弊害が見られるとの考えを示した。さらには「偽民間」、「制度的なレント・シーキング」であり、明らかな「営利の偽装」が存在すると主張する人、公立大学制度と私立大学制度の折衷、妥協と譲歩の産物であり、制度刷新を真に実現しておらず、制度面の規範逸脱であると言う人さえいた。

 論争は尽きないものの、この種の学校は伝統校(『母体大学』)の学科、教師、設備の諸条件や運営経験等の強みを生かし、且つ本科レベルの教育を実施しているため、「裸一貫で事業を興し」、且つ専科レベルが中心の民間大学に比べると、社会的な認知度と就職面での競争力が明らかに高く、その発展の勢いには力強いものがある。2003年4月、教育部は「新しい仕組みとモデルにより独立学院を試験的に運営する普通大学に対する管理を規範化・強化することに関する若干の意見」を公布し、「公有民間二級学院」の模索を基本的に認めるとともに、その財産権関係をはっきりさせ、「独立学院」への転換を図るよう求めた。この「意見」は、1.独立学院は独立した法人資格を備え、また、民事責任を自ら負うべきである、2.独立したキャンパスと基本施設を持つ、3.単独で学生募集を行わなければならない、4.相対的に独立した教育組織と管理を実施する、5.単独で学歴証書を授与する、6.単独で財務計算を行うべきだ、と指摘している。教育部は審査の末、上記の要求に合致する「独立学院」が学生を募集し、独自の卒業証書を授与することを認可した。この法規文書は「独立学院」の健全かつ持続的な発展を促すことになった。2008年9月末現在、独立学院は全国で322校を数え、いずれも本科の学歴証書を授与することができる。その一方、政府の主管部門は、独立学院は修士学位の授与権を持つ大学が開設しなければならないと規定している。このため、学士学位の授与権しか持たない一部の地方本科大学が開設した「公有民営二級学院」は今なお「独立学院」の称号を得ておらず、それらの帰属問題を今後検討・解決していく必要がある。

図2 2004~2008年の独立学院増加概要

図2 2004~2008年の独立学院増加概要

教育部発展計画局の教育統計、中国教育年鑑の発表データを整理して作成

 20年余りの道のりを振り返り、一部の学者は民間高等教育で得られた大きな発展を次のように締めくくった。

 まず、政策を定めることを通じ、民間高等教育の合法的地位が確実なものとなった。次に、わが国の民間高等教育の法律体系が一応確立された。第3に、民間大学と公立大学の同じ法的地位、民間大学の非営利的性格、国と民間大学の関係といった基本的問題に一応の回答が得られ、民間高等教育の健全な発展のために安定した政策環境が与えられた。

 多くの学者が注目しているように、民間高等教育は制度上、「非営利性」で苦しい立場に置かれており、しかも規模、質から社会の認知に至るまで、当面は公立高等教育と同列に論じることが難しい。しかし、疑いを抱くに及ばない点が1つある。それは民間高等教育の力強い発展が中国高等教育の大衆化を速め、政府が高等教育を一手に引き受け、独占していた局面を打開し、中国の高等教育体系に欠かせない重要な一翼を担うようになったことである。

2.管理体制改革:「縦糸と横糸」から「2級管理」へ

 教育部の副部長を務めたことのある周遠清中国高等教育学会会長はかつて、わが国の既存の高等教育管理体制は高度な計画経済体制下で確立された、国が集中的に計画し、中央部門(俗に『タテ』と言う)と地方政府(俗に『ヨコ』と言う)がそれぞれ学校を運営し、直接管理する体制であり、こうした体制は既に時代と社会の発展から取り残されたものであると指摘した。

 「縦糸と横糸」を特徴とする高等教育管理体制は、1950~60年代に実行された高度集権的な計画経済時代の産物である。こうした計画経済の実質は「部門経済」と「業種経済」である。国務院に設けられた数十の部・委員会がそれぞれ全国の関係分野、業種の人材・財産・物資を統一管理し、さらには各地に手を伸ばしていた。各部・委員会はいずれも関連の業種大学を設立・管理し、関連の専門人材を養成・配属している。例えば、当時の鉄道部は鉄道建設・輸送分野の人材を養成するだけでなく、「鉄道医学院」、「鉄道師範学院」等の大学を開設し、鉄道沿線の病院や学校のために医師、教師を養成した。一方、各省・市・自治区政府が設立した大学は主に地元のために人材を養成し、送り込んでいる。しかし、これらの「ヨコ」が設立・管理する大学も、そのかなりの部分は事実上、地方政府の下部に属する「タテ」の機関、例えば省衛生庁、化工庁、水利庁等が管轄・指導していた。1978年を例にとると、全国の(重点大学でない)普通大学は計598校あり、そのうち教育部直属が38校、他の関係部・委員会が217校(いずれも国が開設)、省級地方政府が343校(同様に国が開設)であった。1985年を見ると、全国の普通大学1,016校のうち、国家教育委員会と地方の教育委員会が管轄する大学は全体の45.2%を占める459校、中央と地方のその他部門が管轄する大学は54.8%を占める557校で、業種部門の大学運営の割合が教育部門より多い。また、中央の各部・委員会が管轄する大学325校のうち、旧国家教育委員会が直接管轄するのは36校しかなく、残りの289校はいずれも中央のその他部・委員会に従属していた。

 改革・開放と経済体制の変革により、大学は社会に目を向け、市場の需要に目を向けた運営を求められるようになった。高度集権的な計画経済は、権力が分散され、市場による資源配置と政府のマクロコントロールが結び付いた新たな経済体制・メカニズムに徐々にその役割を譲った。「縦糸と横糸」の管理体制の弊害が次第に明らかになり、継続することが難しくなった。1985年の「教育体制改革に関する党中央の決定」はこの弊害を概括し、「教育事業の管理権限の区分において、学校、主に大学に対する政府関係部門の統制が厳し過ぎ、学校が本来備えているはずの活力が見られなくなっている。他方、政府が管掌すべき事項も又、不十分な管理しか行われていない」と述べている。

 改革によって大学の運営自主権を拡大し、社会に目を向け、社会の実際の人材需要に基づき、専攻の設置と人材養成案を自主的に調整できるようにした。また、業種部門が大学を直接運営・管理する伝統的体制を改め、地方政府の大学に対する管理権限を増やすことが試みられた。しかし、90年代初めまで、「縦糸と横糸」の体制を突き破ろうとするこうした努力は思うような進展が得られなかった。

 1992年の鄧小平氏の「南巡講話」により、人々の思想は一段と解放された。この年に開催された中国共産党第14回全国代表大会は、中国の経済体制改革の目標を社会主義市場経済体制の確立に置くことを決定した。これにより、高等教育体制改革は政策面で強力な指導を、体制面で力強いサポートを受けることになる。1993年2月13日に発表された「中国教育改革・発展要綱」は、「中央政府と省級(一級行政区)政府の2つのレベルによる2級管理を実施し、省級政府の管理を主とする」、「大学は社会に目を向けて自主的に運営する」という管理体制の確立を改革の根本目標に据えるとともに、高等教育体制改革を深化させるための基本的な道筋を定めた。それは主に政府と大学の関係、中央と地方の関係、国家教育委員会と中央各業務部門の関係を整理することであった。政府と学校の関係では、行政・事業分離の原則に従い、立法を通じ、大学の権利と義務を明確にし、大学が社会に目を向けて自主的な運営を行う真の法人となるようにしなければならない。政府は機能を転換させ、学校に対するそれまでの直接的な行政管理から、立法、経費支出、計画、情報サービス、政策指導及び必要な行政手段を用いてマクロ管理を行うことに切り替えていく。中央と地方の関係において、教育部は中央と地方の2つのレベルで管理し、責任を負う教育管理体制を確立し、特に省級政府の高等教育(中央部門の管轄下にある大学を含む)に対する統一計画権と政策決定権を強化することにした。

 90年代中期以降、中央政府の機構改革の基本的な道筋が次第に明らかになった。即ち「中央業務部門の機能の転換」と「行政と企業経営の分離」である。これに合わせて実施された改革により、中央の各部・委員会が管轄する大学の従属関係と主管部門に大きな変化が生じた。大学の「運営体制と管理体制はそれぞれの状況の違いに応じ、中央部門の運営継続、中央部門と地方政府の共同運営、地方政府の運営、企業グループの参加・管理等の異なる方法が採られた」。1994年から1996年に至る探究的な実践を経て、「共同建設、合作、合併、協業、編入」の5種類の改革形態が確立された。1998年3月10日、第9期全国人民代表大会第1回会議は、国務院機構改革案に関する決定を審議・採択した。国務院は15の部・委員会を廃止し、4つの部・委員会を新設し、3つの部・委員会の名称を変更した。機構改革後、国務院弁公庁を除き、国務院の構成部門はそれまでの40から29に減少した。統廃合された国務院各省庁の中では、9つの部・委員会が計91校の普通大学と72校の成人大学を管轄していたが、これらの大学の従属関係もその管理部門の廃止に伴って変化した。同年11月、揚州で開かれた高等教育体制改革経験交流会の席上、李嵐清副首相(教育担当)は改革形態を「共建(共同建設)、調整、合作、合併」に要約した。これは後に大学管理体制改革の「八字方針」と呼ばれるようになる。

 1992年から2000年に至る9年間の努力の末、高等教育の「縦糸と横糸」の管理体制は根本的な変化を遂げた。この歴史的な転換は全国の31省・市(自治区)と60余りの国務院の機構に及び、900校余りの大学に及ぶ。556校の大学(普通大学387校、成人大学169校)が合併を経て232校(普通大学212校、成人大学20校)に調整された。また、509校の大学について管理体制の見直しが行われた(うち普通大学は296校)。そのうち中央部門の管轄から地方の管理又は地方の管理中心に移されたのは計360校(うち普通大学が205校)、省(市)業務庁・局から省(市)教育委員会の管理に編入されたのは18校となる。共同建設が進められた大学は数百校に達する。317の大学が大学間の共同運営を実施し、227の共同運営体が作られた。その他、241の大学が5,000余りの企業・事業体及び科学研究院・所と実質的な協同運営を行い、産学研連携を実行している。

図3 普通大学の従属関係変更概要

図3 普通大学の従属関係変更概要

上記データの出所:教育部発展計画局の教育統計、中国教育年鑑の発表データを整理して作成

 2007年時点の全国の普通大学総数は1,908校となる。そのうち教育部直属の大学が全体の3.83%を占める73校、中央のその他部・委員会が管轄する大学は同2.00%の38校で、各省・市・自治区が管理する大学は同78.72%の1,502校。他に民間大学(独立学院を含まない)が297校あり、15.57%を占める。これは中国が高度集権的な計画経済体制下で出来上がった「縦糸と横糸」の難題を既に基本的に解決し、高等教育管理体制と配置構造の調整を完成させ、中央政府と省級政府の2級管理、省級政府の管理主体という新しい体制を築いたことを意味している。省級人民政府は当該地域の教育を発展させ、管理する権限が強まり、統一計画の策定に力を注いだ。大学は地元の経済・社会と緊密に結び付き、所在地域のために役立つとの理念が基本的に確立され、メカニズムがほぼ出来上がった。例えば、教育部直轄の大学73校のうち、北京大学清華大学を除き、いずれも基本的には「985プロジェクト」又は「211プロジェクト」の「省・部共同建設」を通じ、省級の地方政府がこれらの重点大学を経費面で一層力強く支えるようになり、それと同時に、こうしたハイレベルの大学に対する地方政府の統一計画権と影響力が強まった。

 当然のことながら、新しい体制は幾つかの新たな矛盾と問題にぶつかった。幾つかの省・自治区、例えば江蘇、遼寧等は編入された大学が比較的多いが、その一方、編入校が少ない省・自治区もあり、高等教育資源の不均衡な地域配置問題が一層クローズアップされた。また、省級政府の統一計画を主とする管理体制の下で、地方に編入された大学は以前の全国向けサービスの提供から地方向けサービスの提供に方向転換し、発展の活力が強まったが、それと同時に、新たな問題も現れた。例えば、それまでの業種部門の優位性が若干弱まり、学科の特色がやや曖昧になったことである。

3.大学自主権:「行政付属」から「独立法人」へ

 1950年7月28日、政務院は「大学の指導関係問題に関する決定」を行い、「全国において中央人民政府教育部の統一的指導を原則とする」と強調した。「統一」と「集中」は、中国の高等教育指導体制の基調と特色になった。大学の人材・財産・物資の配分権は全て政府の主管部門が握るようになり、学生募集計画の策定から卒業生配属案の実施に至るまで、また、専攻の設置・変更から基本建設の手配と資金支出に至るまで、そのほぼ全てを政府の教育主管部門が審査・決定した。大学の教材でさえも、一時期、「部編纂の教材」に統一された。大学は政府部門の付属物となり、学校運営の活力と特色を具体的に示すことが難しくなった。

 80年代に入ると、高等教育管理体制の改革が議事日程に上った。政府と大学の関係を調整し、大学の運営自主権を拡大することは、改革を推進し、「大学の生産力を解放する」ための重要な内容となった。多方面の模索を経て、改革の焦点は法律レベル、即ち大学を独立法人とすることに移った。1995年3月18日に公布された「中華人民共和国教育法」は第31条で、「学校及びその他教育機関が法人の条件を備えている場合は、設立認可又は登記の日から法人資格を得る」と指摘している。1998年8月29日に公布された「中華人民共和国高等教育法」は、「大学が設立認可の日から法人資格を得る」ことを一段と明確にした。「高等教育法」は、大学は法律及び国の関係規定に従い、「学部・学科の学生募集比率を自主的に調整する」、「学科と専攻を自主的に設置・調整する」、「教学計画を自主的に策定し、教材を選択・編集し、教学活動を手配・実施する」、「科学研究、技術開発、社会サービスを自主的に繰り広げる」、「国外の大学との科学技術・文化交流と協力を自主的に進める」、「教学、科学研究、行政機能部門等の内部組織機構の設置と人員配置を自主的に確定する」、「創設者から提供された財産、国の財政による助成資金、寄贈された財産については法に従い、自主的に管理・運用する」ことができると規定している。

 大学が独立した法人資格を得たことは、中国の高等教育管理体制改革が進展し、次第に成熟してきたことを示している。それと同時に、関連する政府機能の転換がこれに追い付くことが必要となった。正に学者が指摘したように、「高等教育管理体制の改革は、学校の従属関係を単に変えるのでなく、政府の機能を転換し、学校の社会に目を向けた法に基づく自主的運営の自主権を拡大し、自己発展と自己制約のメカニズムを確立することにその重点を置かなければならない」のである。

 大学の「独立法人」としての地位は既に国の法律条文で明確に規定されている。大学は運営の実践の中でかなりの自主権を得たのである。採用方法、学生を募集する専攻及び各専攻の募集人数、教育計画の策定、教育活動の手配・実施、経費の調達とその使用方法・範囲等の面で、大学は自主的に決めることができる。これらの権限を得たことは、大学の創造性と活力を引き出すのに役立ち、新たなスタート地点において、その人材養成、科学研究、社会サービスの主要機能を一段と効率的に発揮することになろう。同時に、独立した法人資格を持つことは、大学が相応の責任を単独で引き受けなければならないことを意味している。これは大学が科学的な意思決定の能力と水準を絶えず高め、より確固たる態度で高等教育という準公共生産物の提供者となるようインセンティブを与えるものであり、さらには教育資源の分配が徐々に高効率・合理化の方向に向かうのを促すことになろう。しかし、中央教育主管部門の管理権限はしかるべき制約を欠いており、学校運営自主権の委譲は依然として「あたかも琵琶を抱いて顔を半分隠す」状態にある。本腰を入れないだけでなく、しばしばぶり返しが見られ、一部の職権は委譲した後に再び「横取り」されている。また、博士学位授与機関の審査・認可及び教育部直属大学の副学長職の任免等は、具体的な権限が委譲されていない。

 中国の大学について言うなら、社会に目を向けて自主的に運営する真の「独立法人」となるには、なお長い道のりを歩まなければならない。当然のことながら、ある人がジョン・ブルーベックの言葉を引用して述べたように、「高等教育が社会の出来事に巻き込まれるほど、ますます政治的な観点でそれに対処する必要がある。戦争の持つ意味が非常に大きい場合、将軍にその決定を全面的に委ねることはできない。それと同様に、高等教育もかなり重要であり、教授にその決定を全面的に委ねることはできない」のである。このため、レベルがそれぞれ異なる大学に対し、どのような運営自主権を与えるのか、一体どれくらいの権限を与えるのかについては、なお多くの理論問題と現実問題があり、それらを検討、探究、解決していく必要がある。しかし、中国の高等教育が「大国の台頭」のために十分な人的資源と独創的成果を提供し、中国の大学が世界の一流大学に仲間入りするには、大学の運営自主権を尊重し、創造性と想像力を発揮する場を与えなければならない。

4.学内管理改革:行政権力と学術権力の規範化

 大学の権力タイプは主に行政権力と学術権力の2種類である。行政権力は主に「官僚化」の特徴を示す。マックス・ウェーバーが述べたように、官僚化の権力は法定の権力に属し、効率化が行動の追求目標であり、厳格な等級制度をその根拠としている。このため、「制度化」した権力とも呼ばれる。一方、学術権力とは主に、大学の学術活動自体の内在的論理で決定される学術事務を管理する権力を指している。ある学者が指摘しているように、学術権力は欧米の場合、主に人事面の権限、大学規約・規則の制定権、大学の発展と改革に関わる重大事項の意思決定権、及び学術研究活動の決定権を指す。一方、中国では、「その始まりは学術関係者にとって最も密接な学術事務とすべきであり、例えば、学校の発展・改革の意思決定、教師の資格認定基準の制定及び教師の資格認定、教育・研究活動規則の制定等に参画することである」。

 中国の大学の「行政権力」と「学術権力」の中身が明確になれば、我々は1978年以降の大学指導体制の変更という視点から、その学術権力と行政権力の変更の軌跡について整理・分析を進めることができる。

 中国の高等教育管理体制改革の過程において、大学の内部管理体制改革は非常に重要な位置にある。1978年10月に教育部が公布した「全国重点大学暫定活動条例(実施案)」は、「大学の指導体制は党委指導下の学長分業責任制である」と指摘している。「文革」が終了し、荒廃から立ち直る際、大学に対する党委の指導を強化し、大学が混乱と無秩序の中から正常な運営を再開できるよう最大限の努力を尽くすことは重要な意義を持つ。1985年の「教育体制改革に関する党中央の決定」は新たな道筋を示し、「学校は学長責任制を段階的に実施し、条件のよい大学は、学長が主宰する、人数の多くない、権威を持つ校務委員会を設置し、審議機関とすべきである」と述べている。北京師範大学等が学長責任制の実験をスタートさせ、推進した。「1985年から1989年初めにかけて、学長責任制の実験活動が広まり、この制度を実施する大学が200校近くに増えた」。しかし、1989年の春から夏にかけての政治的風波(天安門事件)がこのプロセスを変えた。1998年8月に公布された「中華人民共和国高等教育法」は、「国が開設した大学は、中国共産党大学末端委員会の指導下における学長責任制を実行する」との規定を設けている。21世紀に入ってからの大学の内部管理体制は「党委の指導、学長の運営、教授の教育管理、民主的な参画」に要約することができる。また、一部の大学は「党委は重要な事項を管理し、議論し、検討しなければならない」と強調した。即ち党委は大学の改革・発展の方向及び安定に関わる重要事項を検討・決定するということである。一方、大学の人材養成、科学研究及び社会サービス等の事項は、学長をトップとする行政部門が分担して責任を負い、具体的に実施することになる。

 これと同時に、1980年代以降、理事会制度が中国の公立大学に設けられるようになり、汕頭大学、洛陽大学、武漢工学院、大連海事大学安徽大学北京工業大学、東北大学、無錫軽工大学、中国鉱業大学等がこの制度を確立した。理事会制度は大学が自主的な運営を行い、科学的な意思決定を行うのに有利であり、大学が社会と密接に結び付き、資金獲得ルートを広げ、産学研連携を促すのに役立つ。しかし、大多数の大学理事会は人数が多く、形式に流れ、その主な機能は大学の社会的影響を拡大し、より多くの社会的支援を得ることにあり、コンサルタント、アドバイザーとしての傾向が強く、重大な意思決定に参画する可能性はほとんどない。無論、少数精鋭で能率が高く、重大な意思決定に参画する理事会機構の確立を試みている公立大学も幾つかある、例えば、蘇州工業園区職業技術学院等がある。

 民間大学の内部管理体制改革の歩みも速まった。中国の著名な高等教育専門家の潘懋元教授は、内部管理体制の違いに応じ、民間大学では理事会指導下の学長責任制、全面的な学長責任制、オーナー指導下の学長責任制、学(院)長が主宰する校務委員会制、教職員代表大会を基礎とする学長責任制、党委指導下の学長責任制、教育グループ統括下の学長責任制等の各種管理方式が既に現れていると指摘した。

 21世紀に入った後、党委の指導と学長の責任との関係がきちんと処理されるようになった。学内管理体制の改革の重点は既に学術権力と行政権力の権限を正しく区分し、大学という学術組織の法則と特性をよりよく尊重し、日増しに深刻化していた「行政化」と「官僚化」の傾向を払拭することに置かれている。学部・学科では、教授委員会の役割が重視され、教師は大学の改革・発展問題により多く参画し、民主的意思決定、科学的発展の目標を実現することが奨励されている。

5.新たな目標:近代的大学制度の確立

 政府の機構改革と経済体制転換を経た中国では、建国初期及び改革・開放前とは明らかに異なる高等教育発展のための環境が与えられている。「現在、わが国の高等教育改革の二次元座標は、横軸が規模を拡張し、高等教育の大衆化を実現すること、縦軸がイノベーション人材を養成し、世界の一流大学を目指して努力することである」。高等教育管理体制改革の深まりと大学運営理念の整備に伴い、近代的大学制度の確立は、中国の高等教育管理体制改革における「しかるべきテーマ」となった。

 近代的大学制度の中身と特徴については、研究者の間で理解が異なる。「近代的大学制度は市場経済体制と教育発展の要請に即した大学の対外関係、内部組織構造及び学内行為基準の体系を指す」。近代的大学制度には2つの側面の特徴がある。1つ目は、大学が十分な自主権、柔軟性、創造力を持ち、確立・完備されつつある社会主義市場経済体制に適応し、国の総合競争力の向上、全面的な小康(幾らかゆとりのある)・調和社会建設のために人材と知的支援を提供する歴史的使命を担うことである。2つ目は、教育の自己発展法則、「学科共同体」及び「資質の高い人材密集地」としての大学の運営法則に従い、知識人の労働の特徴と心理的特徴を十分尊重し、教育の生産力を解放し、教師・学生の創造力をかき立てることである。ある研究者は、近代的大学制度の構成要素には大学の理念、管理体制、多元的投資、行政と学校運営の分離、法に基づく学校管理、教育と経済の結合等があると指摘した。また、別の研究者は特に「近代的」という視点から研究を進め、「近代的大学制度」は第1に主体性、第2に開放性、第3に人間性と卓越性から成るべきであるとの考えを示した。

 大学の制度刷新は避けられない情勢にある。1985年以降の度重なる改革を経て、マクロレベルの高等教育管理体制は既に基本的な形が出来上がったが、社会主義市場経済体制に即応し、且つ大学自体の成長理念に従う体制と仕組みが整っていない。このため、高等教育の「生産力」の発展に影響し、大学運営の活力と創造力を引き出すことができない。1980年代後期の国有企業改革と同じように、中国の高等教育は近代的大学制度の確立とイノベーションの面で突破口を開く必要がある。

 中国の大学について言うなら、近代的大学制度確立の試みと努力は主に大学と政府の関係、教育と経済の関係、学術と行政の関係を見直すことに現れている。大学は自らの使命を達成し、自らの機能を実現しなければならず、その主な内容は自らの新しい思想、知識、技術、方法を生かし、「学術的、科学的、適度なサービス」を提供することである。このため、「学術主導」が「政治主導」、「経済主導」、「行政主導」に取って代わり、近代的大学制度確立の主軸となり、世界の一流大学創設の主軸となるべきである。

 近代的大学制度確立の面で出来るだけ早く飛躍的な進展を図る必要があり、中国の高等教育は2つの得難い契機を得た。第1は、多くの民間大学の創設・成長過程において、新たな運営のモデルと仕組みを探究し、近代的大学制度確立のために生き生きとした経験を提供することである。第2は、「985プロジェクト」の実施に合わせ、世界の一流大学とハイレベルの大学を創設することと結び付け、先進国の研究型大学の管理体制と運営メカニズムを参考にし、中国の国情に適した近代的大学制度を確立することである。人々は北京大学清華大学南京大学浙江大学等が欧米先進国の研究型大学の成功例とその仕組み・モデルの助けを借り、近代的大学制度確立の面で、全体の計画を策定し、他校と連携し、改革の道筋を示し、モデル効果を生み、全国の大学の制度刷新をリードするよう期待している。


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