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人工島開発ブームに赤信号 「観光」と「環境」で揺れる海南省

2018年5月23日 周群峰(『中国新聞週刊』記者)/脇屋克仁(翻訳)

ここ数年の野放図ともいえる海南省の人工島開発ブームについに待ったがかかった。それは、これまでの環境を犠牲にした「成長率至上主義」からの真の転換を意味するのか。現地からレポートする。

 昨年8月10日から1カ月にわたり、海南省に対する中央第四環保督察組(環境保護監督チーム、以下「督察組」)の監査が実施され、12月23日には、海南省党委員会と省政府に厳しい指摘がなされた。「不動産開発に過度に依存した財政」「不動産業者の行くところ政府計画あり。懐が潤えば生態系が壊れる」「生態環境が負った傷は癒しがたい」――監査報告には、前例のない手厳しい表現が目立つ。

「行政の努力で素晴らしい自然環境が保たれているという驕りが見受けられる。生態環境保護の点で課題と試練に直面しているという危機感がない」

 督察組は海南省に対し、30日以内に抜本的改善策を国務院に提出するよう求めた。

やり玉にあげられた人工島開発

「生態環境保護に対する海南省の取り組みはたしかに前進しているが、『生態省(自然環境保護指定の省)』『国際観光リゾート』の名にふさわしいレベル、国が求めるレベル、人々が期待するレベルには依然達していない」。監査報告はそう指摘する。

 督察組のデータによれば、海南島近海の埋め立て面積は2013年から毎年平均550㏊(それまでの20年間の年平均の約5倍)のペースで増加、現在でも10を超える人工島(ほとんどが高級リゾート施設、レジャー施設用地)の造成が進んでいる。「政府は長きにわたって違法な開発を野放しにしてきた。まさに『不作為犯』」(監査報告)

 督察組がやり玉にあげたのは、海花島、鳳凰島、日月島という、規模も大きく知名度もある3つの人工島だ。

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図1 海南島の人工島分布と各島の埋め立て面積(クリックすると、ポップアップで拡大表示されます)

 儋州市の海花島は面積1万2000ムー(約800㏊)、海岸からわずか600mの海に造成された「世界有数の複合型リゾート」で、最終的に投資額は1600億元に上るといわれている。

 督察組の賈治邦(ジア・ジーバン)組長は言う。「儋州市政府は、規模を小さくみせるために全体を36のプロジェクトに分割して申請したが、これはルール違反。サンゴ礁・白蝶貝が広範囲にわたってダメージを受けた」

 三亜市の鳳凰島は、「大型クルーズ船が寄港できる国際旅客港の名目で埋め立て許可を取ったが、実際はリゾートマンションとホテルになっている」と、監査報告で指摘された。「埋め立てによる海流の変化で三亜湾西岸に浸食被害が出ている」

 事実、一期埋め立て地で港に使用されているのはわずか5.6%に過ぎない。現在は、さらに47万6000㎡の人工島を増設する二期工事が進められており、累計投資額はすでに15億3200万元に達している。

 日月島は、万寧市の日月湾で造成がすすむ「総合リゾート・アイランド」だ。しかし、「審査を後回しにしてまず工事を始めた違法プロジェクト」と督察組は指摘している。「監査が入る段になってようやく工事が中断された。しかし、土砂の堆積で海岸の景観が損なわれる深刻な被害がすでに広範にみられる」

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図2:建設中の日月島(万寧市、昨年8月21日時点)。写真提供/視覚中国

 ここに、国家環境保護督察弁公室二課の邢長城(シン・チャンチョン)課長の試算がある。「1ムー(約15分の1㏊)の埋め立てにかかるコストは約20万元、平米単価で300元少々だ。ところが、リターンの平米単価は万を下らない。ときには数百倍の利益が見込まれることもある」。デベロッパーが人工島開発に熱を上げる所以だ。

 人工島建設が止まらない理由について、山東大学海洋学院教授で中国農業生態環境保護協会漁業分会の副秘書長を務める王亜民(ワン・ヤーミン)氏は次の3点を挙げる。

 海南島の恵まれた気候はリゾートに適している。開発が急ピッチで進むのは当然だが、いかんせん陸地が非常に狭い。これが第一の理由。第二に、生態系保護のため、陸地の開発にはここ数年厳しい規制がかかっていること。そして第三に、同じ面積なら海を埋め立てるほうが低コストで利益率が高いことである。

 こうして開発の手は海へと延びていくことになる。「全国的にも不動産は地方政府の主要な財源。とくに海南省のように実体産業の乏しい省は、リゾート開発に頼らざるを得ない」

 王氏は続ける。「地方政府とデベロッパーのいずれにも言えることだが、人工島の造成がたとえ理に適ったものだとしても、暴利を貪るのは間違い。利益は地元に還元されなければならない。そのうえで、今回の海南島の事例では、現に生態系がダメージを被っている。なかには数年では回復しないものもある」

「だが、偏った見方は禁物」と王氏は言う。「狭い陸地で開発を進めればコストは跳ね上がり、生態系の破壊はより深刻になる。適切な人工島造成はやはり推奨されるべき。一刀両断に否定はできない」

「もちろん、デリケートで重要な生態系が含まれる海域を埋め立てることはできない。しっかりした環境アセスメントや損益分析があってはじめて『適切』な埋め立てが可能になる。埋め立てるなら、生態補償の取り組みにも力を入れなければならない」

止まらない生態系破壊と「奇怪」な行政評価

 督察組に名指しで批判された三亜市のプロジェクトは鳳凰島だけにとどまらない。

 三亜サンゴ礁国家級自然保護区に面した全長200mの海岸エリアでは、2012年からの3年間、違法な海上リゾートホテル建設が相次いだ。市政府の度重なる「テコ入れ」で正常な手続きがねじ曲げられた結果である。2016年には、関連部門の意向を受け、これらの違法プロジェクトが事後承認されている。監査が入る段になってようやく国の圧力を恐れたのか、市政府は認可を撤回した。

 生態保護レッドライン(国が画定した重点生態保護区)を侵犯した鹿回頭半島地区の開発プロジェクト、国家級自然保護区内に建設された亜龍湾セントレジスホテルのヨットハーバーなども、市政府の違法・越権行為によって進められた開発である。

 その結果、自然保護区とは名ばかりの「無管理状態」が出来し、多くの観光客が訪れる鹿回頭半島海域ではサンゴ礁の死滅が急速に進んでいる。

 督察組の指摘によれば、この三亜市のサンゴ礁自然保護区を含め、海南省にある10の国家級自然保護区のうち、8カ所で未審査の観光開発プロジェクトが進められているという。

 文昌市の銅鼓林国家自然保護区では、関連部門の「ザル審査」によりホテルや観光道路の建設がおこなわれ、同じく麒麟菜(サンゴに生える紅藻)保護区域でもやみくもな開発が進み、麒麟菜が絶滅に瀕している。文昌市の問題は「ザル管理」にとどまらない。むしろ率先して違法開発を進めている節がある、と督察組は指摘する。

 臨高県の白蝶貝自然保護区でも同様の事態が生じており、同地区の白蝶貝は絶滅寸前だ。

 督察組がとくに問題視しているのは、環境保護の取り組みに対する評価に「奇怪」な点があることだ。

 2014年、大気汚染の改善が進んでいないとして省の生態環境保護庁の事情聴取を受けた万寧市が、「生態省建設」の取り組みで「優秀」の評価を受けた。翌年には、大気汚染対策で「不適格」「全省で最低のレベル」の酷評を受けた瓊海市が、同じく「生態省建設」の取り組みで「第一位」の成績をおさめている。

「このような正反対の評価は、評価そのものの信頼性、権威を損なうものだ。人工島はじめ沿岸開発の問題点を精査し、責任を厳しく追及すると海南省政府は明言した。しかし、全省であぶり出された越権審査などの悪質な違法行為(その数は112に上る)のどれひとつとして、監査が入るまで責任が問われていない」と賈治邦氏は言う。

 これを受け、海南省党委員会書記の劉賜貴(リウ・ツーグイ)氏は次のように回答した。「督察組の事実に即した指摘、具体的に示された意見にわれわれは全面的に賛同する。誠実に受け止め、抜本的改善に全力で取り組む。全省の各級政府、党委員会、関連部門は誤りと改善点を認め、すぐさま行動に移らなければならない」

改善案提出をにらみ相次ぐプロジェクトの中断

 監査報告が名指しで批判した海花島、鳳凰島などのプロジェクトは、今年になって矢継ぎ早に中止に追い込まれている。

 1月5日、儋州市は違法な埋め立てには即日「ダブルストップ(建設と営業の中断)」を要求すると発表、海花島プロジェクトは完全に中断状態となった。

 同日、万寧市も日月湾総合観光リゾート地区における人工島造成プロジェクトの中止を発表、海上レストラン4店が営業停止となり、自然保護区内の開発工事もストップした。

 翌6日には、三亜市の鳳凰島が建設中止となり、市は生態系の被害調査と改善策の策定を要求、今年中にサンゴ礁の修復を完了させ、来年には三亜湾の生態系を元に戻すとしている。

 注目すべきは、監査報告では言及がなかった三亜市の海上レストラン、文昌市・山海天地区のホテル・商業施設、瓊海市の「海天盛宴(展示フェスティバル)」なども、強制的に取り壊しや中止に追い込まれていることだろう。

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図3:1月20日、3台の重機による解体工事が進む三亜市の海上レストラン。「海南島唯一の海上レストハウス」と謳われたが、2011年5月の開業以来、海上使用の認可を得ずに営業していた。撮影/周群峰

 地元の人々に「海上のレストハウス」と呼ばれている三亜市の海上レストランは、ホテル設備やKTVなどの娯楽施設も兼ね備える。しかし、「汚水や生ゴミは海に垂れ流し。近隣住民はプロジェクトにかなり不満があった」

 このレストランは、審査よりも先に工事を始め、そのままオープンした「既成事実先行型」のプロジェクトだ。6年以上たったいまも、営業認可を正式に得ていない。しかも、近海のサンゴ礁に多大なダメージを与えている。

 山海天のホテル、商業施設(魯能グループが経営)に文昌市の査察と事情聴取が入ったのは1月4日夜。その場で施設の封鎖、営業停止処分が言い渡された。

 同日、瓊海市は「海天盛宴」会場の建設現場を査察、違法建設につき工事の中止を通達した。『海南日報』によれば、海南省はすでに4つの大項目と56の細目で構成される抜本的改善実施リストをまとめたという。リストには、改善の実施目標、実施方法、期限、実施主体、監督組織、省指導部の責任者などが逐一明記されている。現在は、省内の各市各県および関連部門の実施項目を集約し、改善案をより完璧に仕上げている段階で、寸刻を争う急ピッチの作業が続いている。督察組の求めに応じ、なんとしても30日以内に国務院に改善案を提出する構えだ。

官民同罪の利益至上主義

 国家観光局の専任プランナー、海南省の観光計画顧問を歴任した王興斌(ワン・シンビン)氏は言う。「海南省は1992年にも深刻な経済的打撃を被った。行き過ぎた不動産開発が問題視され、次々とプロジェクトが中止に追い込まれた。今回は2度目の打撃だが、前回に比べて広範囲に及んでいるうえ、投資額もはるかに巨額だ」

 王氏は「中国で最も新しい省である海南省は、いまのところ全体的にみれば海・河川・大気のすべてにわたって良好な状態が保たれているようにみえる。しかし、部分的にみれば深刻な環境破壊が生じている」としたうえで、やみくもな不動産開発がもたらした環境破壊をおおまかに2つの段階に分けて指摘する。「美しいビーチのほとんどがデベロッパーに『占拠』され、公共の海水浴場がホテルの私有地に分割されてしまったのが第一段階。いまの海南島で天然の砂浜をみつけるのは非常に難しい」

 その後、開発の手は海上へと「進軍」していく。これが第二段階。すなわち、ここ数年の人工島造成ブームである。「埋め立てによって、海流や海岸の地形および樹木・植物に修復不能な悪影響が生じている」と同氏はみている。

 さらに、王氏は次のように指摘する。「中央が海南島を『国際観光島』として位置づけた(2010年に『海南国際観光島建設の発展に関する国務院の若干の意見』が出された)ことで、同省の観光産業振興は国策に押し上げられた。結果、デベロッパーがこぞって海南島に狙いを定め次々に海岸を占領、やみくもな開発がおこなわれることになった。観光開発イコール不動産開発とみなすデベロッパーは、不動産開発の考え方・手法を用いる。まずは土地の取得を目指し、それができなければ海上の埋め立て、すなわち人工島の建設を目指す」

「しかも、『政績(政治上の業績)』重視で動く地方政府や党の役人は、例外なく任期中に大プロジェクトを実施したいと考える。観光開発において生態系破壊が生じるのは、デベロッパーと政府がともに血眼になって目先の利益を追い求めるからだ」

 王氏の指摘はまだ続く。「この過程で、計画、企画、審査を担当した部門はその責任を免れない。利益に目がくらんだデベロッパーや政府の衝動に制動をかける勇気がなかったばかりか、むしろ迎合していたのだから」

「経済力のあるデベロッパーを過剰に重視する傾向は、なにも海南省だけの問題ではない。政府が市場に手を伸ばし、介入する、こうした本分を逸脱した行為は全国の各部門・委員会にみられるものだ」

 督察組の今回の報告が、党中央・国務院で批准された意義を重く受け止めなければならない、と同氏は言う。「観光開発と環境保護を両立させるためにはどうすればよいか、さしあたっての経済的利益と、長期的かつ持続的な発展がもたらす利益の関係をどうみるか、業界にとって熟慮に値するテーマだ」

「観光産業は『緑色産業(エコ産業)』だと、長い間当然のように言われてきた。『生態文明建設にとってこれほど有意義な産業はない』と。しかし、自然界のルールを尊重せず、やみくもな開発や過度な開発をおこなえば、あるいはマネジメントが不適切であれば、観光産業の発展も他の産業と同様、生態環境と天然資源に破壊的な作用をもたらす。観光産業が先天的な『無煙産業』、緑色産業だとは決して言えない」

 王氏は、最後に次のように提言する。「やはり国家発展改革委員会が、環境保護部・国土部・住宅建設部・国家観光局とともに、先頭にたって観光産業の規範化を指導していくべきだろう」

「政績」評価の転換は図られるか?

「海南島で『過熱』していた大規模な生態系破壊にストップをかけたという意味では、今回の督察組の厳しい指摘は時宜を得たものだった。しかし、これで問題は解決したと言えるほど、ことは単純ではない」。今回の取材を通じ、誰もがそう語る。

 これまでプロジェクトに投じられた膨大なコスト(ヒト、モノ、カネ)をどう補償するのか、生態系修復コストをどう賄うかなど、海南省は非常に頭の痛い経済的社会的課題を抱え込むことになった、と王興斌氏はみる。

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図4:海南島近海でダイビングを楽しむ観光客。人工島の乱開発でダメージを受けた生態系は元に戻らない。しかも、数年後、徐々に悪影響が出てくると言われている。写真提供/視覚中国

 しかし、「とはいえ、いまは『羊を亡(うしな)いて牢を補う(問題が発生した後でも対策を講じれば有用だという意味)』でいくしかない」と同氏は言う。

 とくに重要なのは、行政に対する評価基準の見直しである。「政績」評価においてGDPが重視されるあり方と、今回の環境破壊問題は決して無関係ではない。誰もがそう考えており、海南省もそれを自覚している。だからこそ、省はいままさに「政績」重視からの転換を図ろうと、「亡羊補牢」の動きをみせている。

 監査報告の厳しい指摘を受けてから2日後にあたる昨年12月25日、海南省党委員会の経済工作会議は「政績評価の方法を大幅に見直す」旨を省内の各市・県に伝えた。

 劉賜貴書記は次のように表明している。「不動産開発に過度に依存した市・県が存在するのは、それが短期間でGDP・財政収入を増やす最も簡単な方法だからだ。問題は、『GDPを増やせ』『税収を増やせ』と言われ続けてきたことにある。そこが変わらなくて、新たな発展理念が浸透するはずがない。質の高い成長、『生態省建設』など空語に等しい。したがって、『政績』評価の方法を見直し、最適化することは、現在の趨勢からいって必須である」

 新たな評価方法として省が打ち出しているのは、全市・全県を一律に評価しない、というものだ。海口、三亜などの主要7市・県を除く12の市・県については、評価基準からGDP、工業生産、固定資産投資を除くとした。

 また、新華社報道によると、評価に客観性・公平性を持たせるため、点数制が取り入られているという。その点数も、海口市、三亜市には「イノベーション」が、中部各市・県には「生態保護」が最も高い点数を与えられるというように、地域の「強み」「特色」を考慮した方式になっている。

 重点産業も、それぞれの現状にふまえた優先順位が設定され、生態環境保護に問題があった場合はすべて減点対象となる。

 劉賜貴書記は言う。「各市・県に対する評価方法の大幅な見直しを実施したのは、中央のトップレベルデザインを実現するという面もあるが、それだけではない。『生態省建設』の堅持、質の高い成長の促進、『美しい海南』の創出――現状に立脚してこれらを実現する差し迫った必要性があったからだ」。新評価方法は今年から本格的に実施される。


※本稿は『月刊中国ニュース』2018年5月号(Vol.75)より転載したものである。


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