「一石多鳥」を目指す中国版グリーンニューディール政策－中国の低炭素経済政策

2010年 1月15日

周 瑋生：立命館大学政策科学部教授、立命館サステナビリティ学研究センター長、立命館孔子学院学院長

学歴：

1982.07　浙江大学工学部熱物理工学科 　 工学学士学位取得
1986.07　大連理工大学大学院動力工学科　工学修士学位取得
1995.05　京都大学大学院物理工学科専攻　工学博士学位取得

職歴：

1995.09～1998.03　新エネルギー・産業技術総合開発機構（NEDO）産業技術研究員として（財）地球環境産業技術研究機構（RITE）に勤務
1998.04～1999.03　RITE地球環境システム研究室 主任研究員
1999.04～2000.03　立命館大学法学部　助教授
2000.03～2002.03　立命館大学政策科学部　助教授
2002.04～現在に至る　立命館大学政策科学部教授
2003.04～2004.3　（財）地球環境産業技術研究機構（RITE）　研究顧問
2003.12～2008.03　日本テピア総合研究所　所長（兼任）
2004.04～2009.03　立命館国際機構副機構長（中国担当）
2005.10～現在に至る　立命館孔子学院院長、副理事長
2007.01～現在に至る　立命館サステイナビリティ学研究センタ長
2007.06～2008.3　大阪大学特任教授

著書：

「地球を救うシナリオ―CO2削減戦略」（共著）、日刊工業新聞社、2000.8．
「現代政策科学」（共著）、2004年4月、岩波出版社
「地球温暖化防止の課題と展望」、法律文化社（共著）、2005.4

１．緒言

　一昨年の世界金融危機以降、英国、米国、日本、中国や韓国など多くの国々が、大規模な「環境・エネルギー政策」への拠出によって、気候変動、石油資源枯渇などの危機も同時に克服して世界経済危機から脱出しようとする政策、いわゆる「グリーンニューディール」（A Green New Deal）を打ち出した。この流れは環境分野への投資が経済成長を抑制しかねないという従来型のイメージとは逆に、エネルギー・環境分野に投資することで雇用を創出できる、という成長分野として再定義するものであり、新しい経済社会構築への期待が大きい。しかし、各国の成果は未だあいまいな面も多く、十分に評価できる段階ではない。ここでは、「一石多鳥」を目指す中国版グリーンニューディール政策のひとつである低炭素経済政策について、その内容、現状と課題を探りたい。

２．中国問題の特徴：貧困、公害と地球温暖化のジレンマ

　日本を含めた先進国は経済発展、公害問題、地球温暖化など地球環境問題を順に経験してきたが、中国はこの三つの課題に同時に直面している。一般に環境問題で緊急性の高いのは、大気汚染、水質汚濁、廃棄物など、都市化に伴う国内的な課題であることが多く、地球温暖化問題対策の優先順位はどうしても低くなる。だが、中国が直面している国内環境問題と地球環境問題は相反する課題ではない。例えば酸性雨問題と地球温暖化は、ともに化石燃料の消費により発生する物質に起因するため、両者の同時解決に寄与する対策の実施が可能である。

　また、温室効果ガスは長期的な影響力をもつため、途上国側も有効かつ適宜な対策を講じなければ手遅れになることから、中国が直面しているこの三つの課題に同時に対応することが求められている。すなわち中国には、今回の世界的な金融危機が起きていなかったとしても、環境保全と経済発展を両立できるような政策、いわゆる「グリーンニューディール」政策のひとつである低炭素経済政策の構築と実施が強く求められている。

３．中国における低炭素経済社会の構築

（１）低炭素経済の位置づけ

　昨今、「低炭素経済」（low-carbon economy）という用語が中国で頻繁に聞かれるようになった。表１は、中国における「低炭素経済」関係の最新の動きを示す。07 年6 月に中国初の温暖化防止計画である「気候変動に対する国家プラン」を公表し、同9 月には「再生可能エネルギー中長期発展計画」を策定し、08年10 月に中国政府が初の気候変動問題の白書となる「中国の気候変動に対する政策と行動」を公表して国内外に中国の取組みをアピールした。中国における気候変動問題への対策と低炭素経済の発展は、省エネルギー化と再生可能エネルギーの普及が中心となっており、今回の白書は、それらの近年の取組みの成果を強調する内容となっている。

　昨年9月２２日の国連気候変動サミットでの演説で、中国の胡錦濤国家主席は、2020年までに全エネルギー消費に占める非化石エネルギーの割合を１５％に高め、GDP当たりCO2排出量を05年の水準より著しく減らす方針を明言した。さらにCOP15の直前である11月26日には、具体的な数値目標は避けられたが、中国政府は05年比40～45％削減する、との自主目標を公表した。COP15の場で温家宝首相は、この自主目標は、付加条件（前提条件）のない、かつ他の国の削減目標や行動の如何とは関係のない、国内に法的拘束力があるものであると公言している。著者は、「共通だが差異ある責任」原則に基づいて、気候変動枠組みにおける世界を３つの地域とそれに対応する３つの責任段階に分けるべきであると提案している（W. ZHOU、 How Developing Countries Can Engage in GHG Reduction: A Case Study for China、 Sustainability Science、 Vol.1、 No.1、 2006.6）。第1段階は自発的段階（数値目標は持たないものの、自発的に削減方策を講じる。～2012年）、第２段階は自主的段階（法的拘束力のない数値目標を自主的に設定する。2013～2020年）、第3段階は強制的段階（法的拘束力のある数値目標を負う。2020年～）とする。COP15の成果に対する評価は分かれているが、中国の自主目標の公表はその成果の一つといえよう。

（２）低炭素経済の特徴と戦略

　中国は低炭素経済の発展をチャンスと挑戦が共存しているとみている。中国の構築する低炭素経済の特徴としてつぎの４つが挙げられる。①エネルギー消費量とＣＯ２排出量を引き下げ、ＣＯ２排出増加率の低減を達成し、ＣＯ２の排出削減と経済成長が両立する低炭素経済を発展させる。②内外の資源エネルギー条件を生かし、低炭素経済の実現を加速する。③主要産業、特に、クリーン石炭発電とコジェネレーション技術など、「節能減排」（省エネ・排出削減）技術と低炭素技術を向上させ、製品の国際競争力を高める。④国際的な気候レジームの交渉と低炭素ルールの策定に参画し、気候変化の緩和と適応に努める（中国科学院可持続発展戦略研究組、2009年中国可持続発展戦略報告、科学出版社、2009）。

　また、中国の低炭素経済の実現のための戦略として４点が挙げられる。①気候変動に対応する法律・法規を制定し、マクロ管理体制を整備する。②低炭素発展の長期的かつ効果的な体制を築き、低炭素経済発展の秩序化を進める関連政策を打ち出す。③国内外の協力を強化し、低炭素技術システムを整備する。④利益関係者の協力体制を築き、全社会の各方面における積極性を十分に発揮し、宣伝、教育、研修などを通じて、気候変動に対応する意識と能力を向上させ、低炭素社会構築の共通認識を確立する（中国科学院可持続発展戦略研究組、2009年中国可持続発展戦略報告、科学出版社、2009）。

（３）これまでの低炭素経済社会構築に対する行動と効果

①経済構造の調整、技術進歩の加速、エネルギー利用効率の向上

　中国は1991年から2005年まで、年平均 5.6％のエネルギー消費成長率によって、年平均10.2%という国民経済成長率を支えてきた。1990年に2.68トン標準石炭だった1万元あたりの GDPエネルギー消耗は、2005年には1.43トン標準石炭まで減少し、減少率は年平均4.1％であった。

②低炭素エネルギーと再生可能エネルギーの発展、エネルギー構造の改善

　中国の第一次エネルギー（石炭・石油・天然ガスなどの化石燃料および水力、原子力、地熱・薪炭など主に未加工の状態で供給されるエネルギー）消費において、石炭の占める割合は1990年の76.2％から2005年には68.9％まで低下した。中国の再生可能エネルギー利用量は2005年に1億6600万トン標準石炭に達し、エネルギー消費量全体の約 7.5％を占め、これは3億8千万トンの二酸化炭素（CO2）削減に相当する。

③植樹造林の推進、生態建設・保護の強化

　第6回全国森林資源精査によると、中国の人工林保存面積は5400万ヘクタール、蓄積量は15億500万立方メートルにそれぞれ達し、人工林面積は世界トップに立った。1990年初めに13.92％だった森林被覆比率は、2005年には18.21％に増加した。専門家の推計によると、1980年から2005年までの中国の造林活動によるCO2吸収量は累計約30億6千万トンである。

④計画出産の実施、効果的な人口増加抑制

　中国はすでに世界の低出産率国の仲間に入っている。計画生育政策によって、2005年までに約3億人の人口縮減を達成した。これは、国際エネルギー機関(IEA)統計による世界1人当たり排出量に基づく計算で、2005年の1年間だけで約13億トンのCO2排出量削減に相当する。

⑤気候変動対策関連法律、法規、政策措施の制定の強化

　中国政府は、ここ数年に生じた新しい問題に対して、「科学発展観」（科学的発展観）と「和諧社会」（調和のとれた社会）の構築という重大戦略構想の確立を打ち出し、資源節約型・環境友好型社会の建設を加速させ、一連の気候変動対策関連政策措置の制定に一層力を入れてきた。（参考：気候変動白書、中国社会科学院、2009年）

（４）低炭素経済の実証事業

　低炭素経済の実証事業として、多くの都市を低炭素経済モデルとして、低炭素経済の発展を図ろうとしている。2008年1月、ＷＷＦ（世界自然保護基金）は北京で正式に"中国低炭素都市発展プロジェクト"をスタートさせ、上海市と保定市（河北省）が、その最初の試験都市に選ばれた。WWFは現時点で、低炭素都市発展への取組みとして、中国の5都市をモデルプロジェクト都市に選定している。この5都市とは、上海（生態建築物モデル都市）、広州（持続可能な交通モデル都市）、攀枝花（バイオディーゼルオイル発展都市）、伊春（生態保護・低エネルギー消耗発展都市）、保定（新エネルギー製造業都市）である。それ以外に、珠海、杭州、貴陽、吉林、南昌、広元、カン州、無錫などの都市は"低炭素都市"構想をみずから出している。上海は崇明島などで炭素のゼロ排出を志向する「低炭素経済実践区」の建設を進めており、低炭素経済の発展推進をはかっている。天津経済技術開発区は循環型経済モデル地域・国家生態工業モデル地域として、循環型、低炭素経済の構築に取り組んでいる。「低炭素」環境経済目標は中国の第12次5ヵ年計画の重点の一つとなりそうである。

　さらに、中国は炭素排出の強制的な審査制度を試行し、温室効果ガスの排出制御に関する体制とメカニズムを模索し、特定の地域又は産業で試験的に炭素排出権取引を展開するとしている（中国科学院可持続発展戦略研究組、2009年中国可持続発展戦略報告（中国語）、科学出版社、2009）。中国は内需拡大と経済成長促進策及び関連産業振興計画により、経済構造の調整と産業構造のアップグレードを推進している。そのなかで、グリーン経済と低炭素経済の発展に関する政策と措置を制定し、グリーン経済への投資を増加させ、グリーン消費を提唱し、グリーン経済の成長を促進している。このような低炭素排出を特徴とする新たな経済成長点を育成し、省エネを強化、エネルギー消費効率を高め、クリーン石炭、再生可能なエネルギー、先進的な原子力等低炭素とゼロ炭素の排出技術についての研究・開発と産業化を推進し、低炭素排出を特徴とする工業、建築と交通システムの構築に拍車をかける方針である。

（５）今後の低炭素経済政策とエネルギー発展計画

　中国のエネルギー開発方式は、①単純に経済発展のための基本要求を満たす目標から、基本要求を満たすと同時に環境配慮型の目標にすること。すなわち経済、社会、環境の調和あるエネルギー政策へ、②政府主導から、政府の誘導の下での市場原理に基づいた開発方式へ、③国内市場と国際市場を十分に生かし、最終的には自給戦略をとるといった方向へ転換しつつある。具体的な実施として、①省エネ政策と技術革新の優先実施、②エネルギー構造の多元化、分散化、③環境にやさしいエネルギーの導入などが挙げられる。

（１）エネルギー・環境に関わる景気回復対策

　08年末、中国は2010年末までに4兆元（約56兆円）を投資する景気対策を発表し、そのうち、環境、省エネルギー分野に2100億元（約3兆3600億円）を投資する。投資分野としては、主に①都市の汚水・ゴミ処理施設建設、②重点流域の汚染防止、③重点防護林・天然林資源保護事業の実施、④省エネ・主要汚染物質排出削減事業の実施などがある。

（２）新エネルギー発展計画

　09年6月に中国国務院に提出され、いまだ審議中のこの計画は、風力エネルギー、太陽エネルギー、生物質エネルギー、バイオマスエネルギーなどの新エネルギーの活用と従来型エネルギーの効率的な利用を共に推し進めていくためのものである。主として、金融危機への対応、雇用の創出、経済成長の維持、エネルギー安全の保障、大気汚染や酸性雨汚染などの環境問題の解決、二酸化炭素の排出量の削減など、一石多鳥の効果を目指している。投資計画（2020年まで）では、投資は総計３兆元（約42兆円）以上となる見通しである（その内訳は、風力発電は1兆元、太陽光発電は3,000億元、原子力発電中長期計画の総投資額は7,500億元に上る）。（http://www.cs.com.cn/cqzk/03/200911/t20091119_2261288.htmを参照されたい）。

（３）2020年までに原発30基新設

　中国は2020年までに原子力発電所を新たに30基建設し原発の合計発電能力を現在の5倍以上の3600万キロワットへ拡大する。現在は石炭火力が大半だが、地球環境問題に配慮しながら需要増に対応するねらいから沿岸部に原発を増やして発電能力を高める。原発設備メーカーの事業機会を拡大するとともに安全対策にも注目が集まりそうである。

　現在、浙江省と広東省で９基の原発が稼働しており発電能力の合計は700万キロワットである。江蘇省で２基建設中で、これらを含めて2020年までに沿岸部で出力が100万キロワット前後の発電施設を約30基建設する。設備投資額は合計で3―4兆円に上る可能性がある。

　中国核工業集団などの国有発電会社が外資から資金や技術、設備を導入しながら建設する。電力不足が深刻な南部の沿岸地域に立地する見通しで、なお建設費用の4割程度を外資に依存する模様である。上海では、現在年間4-6基の100万キロワット級一次系圧力容器と蒸気発生器をはじめ、プラントと制御棒駆動装置8-10基、100万キロワット級の二次系主要設備4-6基を製造する能力を擁する世界最大級の原発関連設備の製造基地を建設中である。

（４）風力発電設備パーク

　風力発電は、中国が重点的に開発に取り組んでいる再生可能資源の一つである。中国の風力発電容量は2008年、1200万キロワットに達した。国の計画によると、風力発電の総設備容量 （出力）は2010年に500万ｋｗまで増え、20年には3000万ｋｗに達する。事例として、揚州市では、地元産業の強みを生かして、パークを国内一流の風力発電設備製造産業基地に築き上げ、２年で100億元（１元＝約15円）規模にし、2015年には300億元の規模にすることをめざす風力発電設備科技園（サイエンスパーク）プロジェクトを09年6月に正式に始動した。また、吉林省でも、投資総額が100億元（約1500億円）にのぼる「風力発電産業パーク」プロジェクトが09年7月に正式に起工した。

　上述した計画を達成できれば、中国政府は2020年までに全エネルギーに占める再生エネルギー（水力を除く）の割合を15％に引き上げる目標を達成する見通しとなる。

４．終わりに

　中国は、気候変動枠組みにおいては、かつての「抵抗段階」（1997年：COP3京都会議まで）から 「学習段階」 （1997－2005年：京都議定書発効まで）を経て、「協力段階」 （2005年以後）に至った。温暖化対策、特にCO2削減対策の大半は国内対策でもあり、いわゆる「一石多鳥」の相乗便益効果がある。低炭素社会の実現は先進国のみならず途上国を含めた人類社会が追求すべき将来像で、持続可能な社会の必要条件であることが各種の学習により次第に認識された。現在は、むしろ「気候変動」という「外圧」と「内圧」を国発展の駆動力としてうまく利用する動きさえみえる。

　本稿は、(独)科学技術振興機構 中国総合研究センター主催の「第24回 CRC研究会」にての講演原稿と論文「ポスト京都を巡る中国の動きと今後の見通し」（政策科学誌、2010年2月号）とを加筆したものである。