緊迫した交渉が続く生物多様性条約―「愛知ターゲット」と「名古屋議定書」の進展を中心に―第3回　

渡邊 幹彦（山梨大学生命環境学部教授）

第3回　生物多様性条約の今後の展望

　本稿は、3回に亘り、生物多様性条約を解説する記事の最終回である。ここでは、今後の生物多様性条約の交渉の動向を見る上で、どのような点に気をつけるべきかについて、整理してみたい。

1　愛知ターゲットの達成

　愛知ターゲットのほとんどは、その期限が2020年である。また、一部のターゲットの期限は2015年である。多くのターゲットは期限まで、あと7年しかなく、一部のターゲットは期限まで、あと2年しかない（下図参照）。まず、期限まで時間がないことを念頭に置き、本質的な問題に焦点をあててみたい。

1）各締約国の生物多様性国家戦略の策定の進捗

　愛知ターゲットの「1　人々が生物多様性の価値と行動を認識する」、及び、「2　生物多様性の価値が国と地方の計画に統合され、適切な場合に、国家勘定、報告制度に組み込まれる」が、ターゲット群の根本をなしていると解釈することが可能である。

　新戦略計画として、各締約国には、「2020年までに、生物多様性の損失を半減させる」というミッションが与えられたが、気候変動条約における温室効果ガスの削減目標と異なり、ターゲット群は、統一した目標として「どの種とどの生態系を何％回復させる」というものを設定できない。各締約国が「多様な」生物を有するからである。森林や沿岸生態系といった、突出して豊かな生態系については、いくつかのターゲットに明記されているが、それ以外は、各締約国が、愛知ターゲット全体と整合性を保ちつつ、独自の戦略や目標を策定することを求められている。

　ただ、ここで問題なのは、過去において、新たな国家戦略や目標の策定が必要であったときに、すべての締約国がそれを策定できたわけではないということである。特に、愛知ターゲットは多数あるため、途上国では、これに対応する十分なキャパシティが保証されているわけではない。特に、名古屋議定書への十分な対応能力を持つ途上国は極めて少ない。

　締約国全体が、どの程度、愛知ターゲットに対応した戦略や計画を設立できるか、また、先進国は、どのような支援をできるかが、ターゲットへの到達とミッション遂行のための大きな焦点となる。

2）キャパシティ・ビルディングと資金の問題

　第2回で触れたキャパシティ・ビルディングのための資金の問題は、前述の国家戦略の問題と表裏一体である。ここでは資金問題それ自体を繰り返さないが、スケジュールの観点から1点強調しておく。生物多様性条約第11回締約国会議（CBD COP11）にて、資源動員の決議として「2015年までに、生物多様性に関係する途上国への資金の流れを2倍にする。」といったものが採択された。2015年直前の2014年に開催されCOP12が、この進捗状況をチェクするCOPとして機能する。資金を受けた側には、2015年までに、その内容を報告する義務がある。資金を提供する立場として、資金の用途をチェックすべく、この点にも注目してCBDの交渉を見るべきである。

2　名古屋議定書の批准と発効－2015年が期限

　名古屋議定書の発効と早期実施は、CBDにとっての最重要課題の1つである。2013年2月末時点で、名古屋議定書を批准した締約国数は、15である[1]。また、CBD事務局は、名古屋議定書のMOP1開催を、COP12と合わせての予定として明言している。この状況の中で注目すべきは、前述の資金の問題は別にすると、第10条の多国間利益配分の交渉の行方と、名古屋議定書についてのキャパシティ・ビルディングのあり方である。

1）第10条に関する交渉

　名古屋議定書第10条とは、多国間の利益配分の仕組みである。多国間の利益配分の仕組みとは、ABS（Access and Benefit-sharing）によって得られた利益を、第3者機関に預け、それを、CBDの目的達成のために使用するという仕組みである。特に、資源が複数国間に亘って存在するときや、資源の由来を特定できない状況における利益が、この対象となる。具体的な内容は、COP11で決定される予定であったが、そうはならずに、交渉が継続している。

第10条についての交渉で気をつけるべきことは、まず、2013年9月に、これに関する専門家会合が予定されていることである。さらに、この後、2014年2月に名古屋議定書に関する政府間会合が開催される。その後、数か月でCOP12開催となる。専門家会合の結果が政府間会合に提出され、政府間会合の結果がCOP12に提出される手続きとなるのが通常である。

筆者は、第10条の「理念」を支持する。ただし、具体的な仕組みとしては、議論と交渉の余地が大きくある。特に、多国間の利益配分の仕組みとして、無用の機関が設立されることは避けられなければならない。多国間の利益配分率や、その使途についても、非効率や無駄が生じないように、その設計に注意する必要がある。

2）キャパシティ・ビルディングで先行するEU

　本稿第1回にて指摘したが、ABS実施のために国内法を整備した締約国は少ない。特に、途上国においてそうである。国内法を策定する「キャパシティ」が足りないからである。

　このような背景の中で、EU、特に、ドイツは、積極的に政府開発援助の分野として、キャパシティ・ビルディングを含む生物多様性分野の支援を行っている。また、ドイツは、このことを積極的に広報している。COP11においても、ドイツ援助機関はサイド・イベントを開催し、このキャパシティ・ビルディングの宣伝を行うとともに、途上国が名古屋議定書への対応が可能となるような支援計画を公表している。イベント会場は満席であり、COP参加者による関心の高さがうかがえた[2]。

　ドイツによるこのような援助活動が、本来の政府開発援助の範囲内で実施されるのは自然なことであるが、このような積極的な宣伝は、なんども話題に登場する追加的資金の要求を緩和する意図があると解釈することは可能である。

さらにEUは、いわばABSに関するEU域内のルールを制定した。EUは、これをCOP11直前に公表して、名古屋議定書への対応とするとともに、途上国の将来の国内法整備のための「お手本」を示し、広義のキャパシティ・ビルディングを実施しているとも解釈できる[3]。

3　今後継続して注目したいトピック

　ここでは、愛知ターゲットにこだわらずに、生物多様性の保全と有効利用を長い目で観て、COP9からCOP11まで継続してCOPに参加した経験から、筆者が特筆したいトピックを解説する。

1）海洋及び沿岸の生物多様性の保全

　交渉が紛糾する、あるいは、目標達成が遅れがちな目標やイッシューが多い中で、少なくともCOP9で大きな成果となったものに、海洋及び沿岸の生物多様性の保全がある。あまり指摘されないが、COP9にて、軒並み重要議題がCOP10に先送りとなった中で、海洋における保全区域の設置のための科学的ガイドラインが採択された[4]。

　海洋及び沿岸の生物多様性の保全が進展を見せている理由として2つ挙げることができる。1つ目は、沿岸のサンゴ礁は、最も生物多様性が豊かで、かつ、急速にその損失が進んでいる区域で、保全の優先度が高いことである。2つ目は、海洋の生物多様性については、未知の部分が大きく、保全活動に対する抵抗が少ないことである。要するに、開発行為とのジレンマが起きにくい。

　このような理由に加えて、日本の東日本大震災後、沿岸の生物多様性の一部としてのマングローブ林による防災林としての機能が見直されている。少なくとも、筆者が、COP11の会場にて、さまざまなサイド・イベントを観察した限りではそうである。愛知ターゲットでも、目標達成が2015年と早めに設定されており、その重要度が示されている。継続して注目したいトピックである。

2）気候変動と生物多様性の関連

　気候変動の緩和として、生物多様性保全は重要であり、また、気候変動が発生してしまったことへの適応として、生物多様性の修復は重要である。

　CBDとしての取り組みを見ると、COP9の時点では、気候変動と生物多様性に関する決議内容は、リオ条約の概念の提唱、海洋の富栄養化、その時点での気候変動と生物多様性の関連の現状確認に留まっている。一方、COP11での決議では、気候変動枠組み条約のCOP決議と関連を保ち、これのREDD（Reducing Emissions from Deforestation and Forest Degradation）+関連の決議を受ける形で、REDDの具体的なアドバイスに踏み込んでおり、進展を見せている。

3）伝統的知識（Traditional Knowledge; TK)

　伝統的知識（TK）は、CBDにおいては古くて新しい問題である。長い論争の末、TKは、名古屋議定書に含まれることとなったが、筆者はこれを支持している。というのは、TKが、適切に保護されつつ、有効利用されれば、地方貧困層にとって、その生物遺伝資源が有益な換金作物となる可能性が常にあり、貧困改善に貢献するからである。

　それにもかかわらず、名古屋議定書でのTKに関するルールは仕組みについての議論があまり進んでいない。TKの利用と利益配分においては、TK所有者と利益配分対象者の特定の困難さが常にあることを強調しつつ、適切な仕組みづくりの進展を望みたい。

4）日本の国内法の問題

　これまで、あくまで便宜的に、途上国が、豊かな生物遺伝資源を有し、その提供者であるという文脈で説明をしてきた。一方、先進国は、比較的生物遺伝資源が豊かではなく、その利用者であるという文脈で説明をしてきた。しかしながら、あくまで、これは、CBDの交渉の状況を説明するための便宜的な前提である。種の数の上では、熱帯雨林を有する途上国は、豊かな生物遺伝資源を有する。しかしながら、例えば、温帯に位置する我が国日本が、生物遺伝が豊かでない、ということはない。実際、日本は、国土全体で、「ホット・スポット[5]」の区域であると指定されているほど生物遺伝資源が豊かである。

　ここで大事な点は、単純に種数が多いだけでは、その豊かな資源の利用に至るまで時間と費用がかかり、最終的な利用にいたる保証が得られない、ということである。仮に、先進国の－例えば、我が国日本の－生物遺伝資源が、分類学上の「数」の上では、マダガスカルの資源に劣っていたとしても、日本の資源の場合は、情報が整理されているので、利用に結び付けやすい。

昨今、作物の資源に関して、我が国の資源が持ち出されて不適切な利用の被害にあう事件が存在する。また、現在、名古屋議定書への対応として、国内法の整備が検討されている。名古屋議定書の批准と実施の期限である、2015年を意識して、国内の法的・行政的手続きの時間を考慮すると、この数ヶ月が、国内法の内容を決定するcrucial moment（正念場）となりうるので、所轄官庁である環境省の同問題に関する動向を注視することが推奨される。

4　結びにかえて－末永く生物多様性を保全するために

　生物多様性条約の場における政治的な交渉を別にして、生物多様性は、われわれにとって、欠くべからざるものである。また、生物は、枯渇性資源と異なり、適切に利用すれば、永遠に我々に恩恵を与えてくれる。

　生物多様性条約事務局がしばしば繰り返すスローガンとして、Mainstreaming Biodiversityというものがある。この、なんの衒いもない、素直な表現と理念が、生物多様性を守り、有効利用し、そこからの利益を公平に配分するために、もっとも重要なことだと考える。

[1] The Secretariat of the Convention on Biological Diversity（2013）

[2] GTZ＝ドイツ技術協力公社（2010）、及び、筆者によるCOP11会場での観察による。

[3] European Commission（2012）。

[4] 正式名称はScientific guidance for selecting areas to establish a representative network of marine protected areas, including in open ocean waters and deep-sea habitats。

[5] 特に固有種を多く有する豊かな生物多様性が存在し、かつ、それらが脆弱な地域のこと。

関連記事

• 「緊迫した交渉が続く生物多様性条約―「愛知ターゲット」と「名古屋議定書」の進展を中心に―」
• 「緊迫した交渉が続く生物多様性条約―「愛知ターゲット」と「名古屋議定書」の進展を中心に―第2回」