急進展する中国の環境政策と日本の対応

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（ 2008年7月20日発行）

急進展する中国の環境政策と日本の対応

青山　周（日本経団連アジアグループ長）

１．グリーンGDP

　中国は5年連続の二ケタの経済成長を遂げ、2007年には2600億ドルの貿易黒字を稼ぎ、2007年末には世界第1位の１兆5000億ドルの外貨準備高を抱える一方、地球温暖化問題をはじめとする環境問題、省エネ・省資源、さらには食品安全問題に至るまで、将来にわたる解決のシナリオを描かない無責任な大国として議論する論調が日本のマスメディアに溢れている。しかし、実際の中国では真剣な議論が行われ、日本では想像もつかない政策が構築されようとしている。そうした意味において、日本で知られていない、中国最先端の環境政策の議論は何と言ってもグリーンGDPであろう。

　グリーンGDPは通称であり、正式には「グリーン国民経済計算」と呼ばれる。中国政府は国連統計部が公表した「環境経済統合勘定体系（SEEA）」に準拠して研究に着手した。グリーンGDPは、天然資源の消耗分と環境劣化コストを算出し、GDPから控除して計算する。中国においては2004年3月に国家環境保護総局と国家統計局の共同で研究プロジェクトがスタートした。

　2006年9月、国家環境保護総局と国家統計局は合同で『中国緑色国民経済核算研究報告2004』を取りまとめ公表した。環境汚染によってもたらされた2004年の経済損失額は5118億元（約8兆円）、GDP3.05％に相当すると算出された。こうして成果が公表された中国のグリーンGDPは現在、行政組織間の軋轢に阻まれて計画が宙に浮いている状況にある。

　地方政府はグリーンGDPが本格的に導入されると、自分の地域の経済成長率が小さくなってしまうだけでなく、環境汚染額の多い地方は中央政府から強い圧力を受け、さらに内外に対して大きなイメージダウンを引き起こす恐れがあるため、環境汚染のひどい地方ほどグリーンGDPに強い抵抗を示す。2005年初めに10の省と市のモデル活動を始めたが、環境問題に敏感な一部の地方が国家環境保護総局と国家統計局に手紙を出して計算結果を公表しないよう圧力をかけたと報道されている。

　近年、制度が整備されている地方政府に対する評価システムを環境ガバナンスの成果とリンケージさせようという動きがある。実際に省エネでは2008年から省エネ目標の達成などを組み入れた人事考課制度がスタートしている。こうした人事評価システムとのリンケージこそが地方政府の幹部の嫌がるところである。

　しかし、グリーンGDPが中国にとって大問題であるのは地方政府の幹部が評価を恐れて逃げ腰になっているからではない。もっと重大な問題が背景にある。それはグリーンGDPがこれまで達成してきた経済成長の意義を根底から覆す可能性があるからである。

　環境汚染の状況についての認知や、環境汚染による経済損失、防止コストについては、どれくらい汚染をしたかという計算と汚染による被害状況からもともとの状態にまで回復させる費用などの算出が必要となる。こうした汚染と汚染コストは経済発展の状況や社会の進展によって変わりうるものであり、社会が環境に対する認知を深め、厳しい要求をするようになると当然のことながら経済損失額も膨大となる。

　 2006年9月の国家環境保護総局の潘岳副局長と国家統計局の邱暁華局長は「中国緑色国民経済核算研究報告2004」公表の際に、「完備されたグリーン GDPには5大天然資源の消耗コスト（耕地、鉱物資源、森林資源、水資源、漁業資源）及び2大環境退化コスト（環境汚染、生態破壊）が含まれるが、今回の報告には天然資源の消耗コストと生態破壊コストは含まれていない。算定されたのは環境汚染損失のみである。環境汚染損失について20余りの項目があるが、今回の算定では大気汚染による健康被害・農業・材料損失、水汚染による健康被害・工農業生産・人民生活・汚染型欠水の損失、固体廃棄物土地占拠による経済損失など10項目しか計算されておらず、地下水汚染、土壌汚染などはまったくカバーされていない。計算された10項目についても過小評価や把握漏れの問題がある」と述べた。今後、カバーする分野が拡大する一方、今回算定した項目についても作業が緻密になれば、経済損失額は大幅に増加する可能性がある。

　すでに算出された経済損失額はGDPの約３％であるが、もし、今後精度を上げて算出した経済損失額が経済成長率を上回ることにでもなると、その意味は大きいと言わざるを得ない。それは中国の経済成長は見せかけだけであり、みずからの国土と人々の健康を犠牲にした「汚染の発展」を遂げているにすぎないことを意味するからである。

　国家統計局は改革・開放以来の経済成長の成果を統計分野から証明する役割を果たしてきた官庁である。グリーンGDPの作業は進めれば進めるほど自分自身の成果を減少させ、自らの役所やエコノミストの存在を自己否定してしまいかねない。だから、「通常」の神経をもった統計局のエコノミストであればリラクタントになるのは当然である。

　環境汚染にあえぐ中国を病人にたとえるならば、まず中国の病気がなんであるのか、どこが悪いのかを正しく診断する必要がある。その上で適切な治療を施さなければならない。重い症状になる中国をそのままの状況で認知しようという人々が官僚、学者、ＮＧＯ、マスメディアなどから出てきたことは注目に値する。

　グリーンGDPのシビアな議論は中国の環境問題をめぐる深刻さを象徴している。

２．省エネ

　第17回中国共産党大会直後の2007年10月28日、中国の全国人民代表大会常務委員会第28回会議で省エネ法（正式名称「エネルギー節約法」）の改正案が了承された。全人代閉幕直後の2006年3月23日に省エネ法の改正起草チームが設立された。起草チームは1年半余りの作業を費やして改正省エネ法を成立させた。

　省エネ法改正作業に役立てるために、中国政府は日本の省エネ法の実施状況、エネルギー特別会計などを調査するために調査団を2006年10月下旬から11 月初めにかけて日本に派遣した。こうしたときに日本の役所の幹部は日本の省エネ制度や法律について繰り返し説明し日本の制度の優位性を強調する。しかし、日本の省エネの優位性は石油危機以降のエネルギー価格の高騰とエネルギーに強制的に課せられたエネルギー諸税によって人為的に作られたエネルギーの高価格を克服するために企業が取り組んできた技術革新とノウハウの弛まざる蓄積によるものであり、決して制度の優位性によるものでない。日本の役所の誇る省エネ法は企業の機運を醸成することには役立ったかもしれないが、いわば社会主義国家におけるスローガン運動にすぎない。証拠として日本の省エネ法によって実際に改善の指示や命令を受けた企業は法律ができてから今日までの約30年間に1社も存在しない。日本の省エネ法はいわば理念を謳い上げた法律にすぎず、統計データによって企業を評価し積極的に「淘汰」を進める中国の省エネ法から見れば「ザル法」に過ぎず、とても他山の石とはなりえない。

　 2005年11月9日、国務院第112回常務会議の審議を経て「産業構造調整促進暫定規定の公布施行に関する国務院の決定」が翌月の12月2日に公表された。「決定」の第３章には産業構造調整指導目録が規定されているが、この目録は、税財政、信用供与、土地、輸出入などの政策を制定・施行する上で重要な根拠とされると明記された。すなわち「決定」は法律ではないが、法律を制定する際の根拠となる文書として位置づけられる、「法律の中の法律」である。目録は、「奨励類」、「制限類」、「淘汰類」に分けられる。低付加価値で、資源を浪費し、環境を汚染する産業や企業は、決定に基づいて「制限」され「淘汰」される。実際にテレビや新聞で報道されているように、生産効率が悪く、資源・エネルギーを浪費し、環境汚染を引き起こしている企業の工場はダイナマイトで爆発され、整理されている。2007年9月末に開催された第2回日中省エネルギー・環境総合フォーラムにおいて曾培炎副総理も冒頭のスピーチで「たった今、中国遼寧省の阜新にある10万キロワットの発電所が爆発で閉鎖されようとしている」と紹介、8ヶ月間で253基の発電所を閉鎖したことを紹介した。日本から飛行機に乗って参加していた経済産業省の幹部や各部局の担当官40人を含む500名にのぼる日本側官民の参加者はただ呆然と曾培炎副総理のスピーチを聞いていた。日本のほとんどの参加者がスピーチの意味が理解できなかったに違いない。日本ではとても想像がつかないことが中国において進行しているのである。

　中国が省エネに取り組むのは、（１）エネルギー政策の観点からエネルギー資源を効率的に使用する、（２）エネルギー使用効率を向上させ経済・産業構造を高度化させる、（３）省エネを計画的に進めて温室効果ガスの削減に努め国際社会からの圧力を軽減させる、という三つの必要性に迫られているからである。こうした点を理解しておけば中国の政策の展開が読みやすい。

　2007年5月23日には「省エネ・排出減少の総合的活動案の公布に関する国務院通知」が公表され、省エネ・汚染排出削減の責任制と問責制を構築することが改めて明示された。具体的には各地方政府がその地域の省エネ・汚染排出削減に責任を負い、政府主要指導者が「第1責任者」であるとした。さらに政府幹部の総合審査評価と企業業績評価に、省エネ・汚染排出削減で目標を達成していない場合はその「一票」でもって評価が落第点となるしくみである「一票否決制」が採用された。

　 2007年11月に国務院は省・直轄市・自治区の地方政府の省エネ目標に関する考課制度の案を公表した。公表された案によると、地方政府は数量化されたデータにより100点満点方式で成績がつけられる。95点以上は超過達成、80−94点は達成、60−80点は基本的に達成、60点未満は未達成と、4段階で評価される。100点満点の具体的な配点表も発表されており、省エネ目標が40点、省エネの様々な取り組みが合計で60点となっている。省エネ目標の達成が50％に満たなければ40点が失われ、省エネに関するその他の取り組みが完璧になされていても落第点となってしまうような配分となっている。

　この制度により省エネにやさしくない幹部は中国で生き残れなくなった。

３．汚染物センサス

　統計制度の高度化は政策の高度化につながる。
2004年末に中国において経済センサスが実施された。経済センサスは第2次産業と第3次産業を対象とする統計調査である。日本の工業統計調査と商業統計調査に相当する。別途実施された農業センサスと合わせて、中国の経済状況が全国統計として全産業にわたり把握できるようになった。経済センサスでは各企業の生産、販売、在庫などのほかに、生産のために費やされた資源・エネルギー・水などのインプットに関するデータの報告を企業に求めた。こうした項目は日本の統計にはない。これにより、各企業の生産効率に関して、資源・エネルギーの原単位が基本的に把握できるようになった。産業ごとにエネルギーや資源の効率性に関して企業のランキングを行うことが可能となった。

　政府サイドから言えば、エネルギーは熱量に換算すれば電力も石油・石炭も比較できることもあり管理しやすい。これに対して、環境汚染の場合、一口に大気や水といっても、生活環境や生態環境に影響を及ぼす物質の数は多く、管理も千差万別である。通常は環境リスクの高い物質から順番に取り組むことになるが、日本のようにダイオキシンに関して特別な立法措置を講じるのは順番から言えばかなり先の話となる。2002年に国家環境保護総局と国家質量監督検験検疫総局から公布・実施された中国の地表水環境基準によれば、水温、pH値、CODのほかリン、カドミウム、鉛など基本項目が24、補充項目5、生活飲用水水源地特定項目80の合計109の項目の基準値と測定方法が規定されている。

　 2007年の年末における汚染源の実態を調査する汚染源センサスが初めて実施され、現在集計中であるが、汚染源センサスは中国が今後エネルギーよりも管理の難しい汚染物の削減に順番で取り組んでいく上で基礎となる統計であり、総合的な政策と対策の起点となるものである。

　 2007年10月に公布・施行された「全国汚染源センサス条例」によると、汚染センサスは、工業汚染源、農業汚染源、生活汚染源、汚染処理施設の四分野を対象として実施される。
工業汚染源については、企業の基本的な登記情報、原材料の消費状況、製品の生産状況、汚染を排出する施設の状況、各種汚染物の産出・防止・排出・総合利用の状況、各種汚染防止施設の建設・運用状況などを調査・集計する。中国において登録された製造業企業は2004年時点で160万社、そのうち重点的汚染源は3万社余りとされており、これが工業汚染源の主要な調査対象である。企業の生産活動に関する資源・エネルギーなどのインプットと生産のアウトプットを調査している点は経済センサスと類似している点が特徴的である。

　農業汚染源については、農業生産規模、用水・排水状況、化学肥料・農薬・飼料および飼料添加剤・農業ビニールなど農業投入品の使用状況、わらなど農業副産物及び畜産業汚染物の産出・処理状況などを調査・集計する。中国の農業に関する基本状況は農業センサスで把握されるが、農業センサスと農業汚染源の調査によって、中国の農地にどれくらいの農薬や化学肥料が投入され、どれくらいの農産物が産出されているかという状況が把握できるため、農産物の安全に関する基本状況の把握ができることになる点で画期的である。中国の食の安全対策はこうした基礎作業から積み上がられていくことが注視されるべきであろう。中国は、一部の日本のマスメディアが言うような無策では決してない。

　「条例」の第6条で全国汚染源センサスは10年ごとに実施されると規定されていることから、今回のセンサスの結果については、次の5カ年計画である第12 次5カ年計画とさらにその次の5カ年計画である第13次5カ年計画の政策や対策の立案に生かされる見込みである。

４．循環経済法

　汚染源センサスと同時並行で制度化が進められているのが「循環経済法」の制定である。
2005年3月、中国共産党中央は「人口資源環境工作会議」を開催したが、会議において、胡錦濤総書記が循環経済の理念を宣伝し、循環経済立法を加速化させると表明した。同年7月、「循環経済の発展を加速化させることに関する若干の意見」が公表され、その後、「循環経済法」草案起草作業がスタートした。 2005年12月には、全人代常務委員会第40回委員長会議において循環経済法の制定は立法計画に正式に組み入れられた。

　 2007年8月、全人代常務委員会第29回会議において、「循環経済法」の草案が初めて審議され、その概要が対外的に公表された。示された草案は、合計7章、61条にわたる。循環経済の発展により、経済発展に必要な新たな資源の確保、汚染物の排出の有効な減少及び経済効率の向上が期待されている。

　草案は県レベル以上の地方政府が国民経済発展計画、地方計画および都市建設・科学技術発展などの計画を策定する際に、循環経済を発展させる目標と要望を明確にしなければならないと定めた。さらに草案は、資源浪費と汚染物排出総量を抑制する制度を構築し、生産者を主とする拡大生産者責任を構築し、エネルギー・水を多消費する企業の管理を強化し、産業政策の規範と指導を強化し、奨励措置を強化するなどを要求している。循環経済法の制定作業に合わせて、目下、国務院の関係部門は関連制度と基準の制定や見直しを行っている。全人代環境資源委員会の馮之浚副主任委員によると、循環経済法に合わせて26の法規などが制定されるほか、既存の64の法規などが修正されるほか、300余りの基準に関して2007年から2008年にかけて制定作業が進められている。

　「減量化、再利用、資源化」という３Ｒを文字通り打ち出した循環経済法草案について、現段階で明らかとなっている内容としては、主要汚染物排出量、用地・用水に関する総量コントロール指標の地方への割り当て、拡大生産者責任の導入、エネルギー・資源多消費産業の重点管理、産業構造調整の促進で遅れた技術・設備・製品を淘汰、合理的奨励メカニズムの構築などである。

　中国の一人当たりのGDPは2007年で約2500ドルと、5年間で倍増した。一人当たりの所得が5000ドルないし7000ドルに達すると環境対策に取り組むようになるという環境クズネッツ曲線仮説に照らすならば、中国の環境対策が有効性を発揮しえる段階に到達したとは通常ではいいにくい。しかし、中国の政策当局は経済が発展してから環境対策に取り組むのでは中国の払うべき環境コストは甚大になるだけでなく、そこまで中国の国土と人々は持ちこたえられないとの考えを明確に打ち出して、クズネッツ曲線のカーブを人為的に速い段階にもってこようとしている。循環経済法は、汚染物の排出を最小限に抑えるためにも、資源の効率利用と総合利用が必要となっていることを法律として明示する。

　中国もいよいよ循環型社会を目指して第1歩を踏み出すことになる。

５．急進展する中国の環境政策への対応

　拙著『環境ビジネスのターゲットは中国・巨大市場』（2003年12月）において、筆者は中国政府が実効ある環境政策を推進していく政策意図があることを紹介し、中国における環境ビジネスが拡大する予測を日本の読者に示し、日本政府の対中環境協力の転換や日本企業の対中ビジネスの本格化を呼びかけた。しかし、その後、日本の政府や企業の中国へのアプローチが的確になされたかといえば、まだ改善すべき点も多い。

　環境に関する技術や製品を有していることは中国における環境ビジネスを行う上で必要条件であるが、これだけでは十分な条件を満たしているとは言い難い。どういうタイミングでどのような製品を売るかという戦略をもって適切に実行していくには中国の政策の流れや市場の動きを常にフォローし、先読みしていなければならない。今の日本において重要なことは中国の動きを正確に把握して将来に向けた戦略を立てられる能力を磨くことである。

　経済センサスは2004年末に実施され、5年ごとの実施とされているが、次のセンサスは2008年末時点で調査されると公表された。前回のセンサスがエネルギー消費に関する実態把握を行うGDPエネルギー消費指標公報制度の構築につながったことを想起するならば、第2回センサスにおける調査内容も注目される。

　現在制定作業が進められている循環経済法の動きも注視される。すでに明らかにされている草案では中国の法律で初めて「拡大生産者責任」が明示される予定である。「拡大生産者責任」は、製品が生産者の手を離れ消費者が廃棄したあとの責任も一定の範囲内で生産者が負担するものであるが、その定義に関しては先進国間でもバリエーションがある。中国において「拡大生産者責任」がどのようなものとなるかは法律制定を機に議論が本格化するものと予想される。

　汚染源対策センサスは、10年ごとの調査であり、その成果は現在の第11次5カ年計画の次の第12次5ヵ年計画ならびに第13次5カ年計画に反映されることになる。注目されるのは、ＰＣＢやオゾン層破壊ガスに関する調査である。ＰＣＢに関しては、ＰＣＢを使用している変圧器に関して機器ごとに保有、廃棄ならびに不明の状況を報告させている。

　今後、統計データを把握し、制度構築ができたものから順次、その統治に着手していくこととなるので、それぞれの政策分野において中国の政策決定における初期動作を注視していく必要がある。

※　拙著『中国環境ビジネス』（蒼蒼社、2008年9月刊行予定）において本稿の内容について詳述する予定であるので、関心ある読者は参照されたい。

※ 本稿は執筆者個人の見解であり、所属機関の公式見解を示すものでない。

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