【19-011】中国的情報公開制度の始まりか？

2019年5月29日

一、情報の読み解き方の必要性（２）

　ここ2ヶ月は、例年どおり多くの立法現象を見聞しています［1］。例年どおりというのは、日本のGW前後までに毎年中国の「立法ラッシュ」が確認できるからです。その中で、日本でも大きな注目を集めていると言えば、民法典物権編および同人権編の第2回目の草案（意見募集稿）や知財訴訟の技術調査官制度に関する司法解釈（4月26日公表）でしょうか。また、教え子から中国的権利論のとおりに米中対立でアメリカ政府が法改正を頑なに主張していますね！という便りが入るぐらいですから、私の時代が来たのかもと、例年と比べていっそう積極的に法律事情を眺めているのも確かです（笑）。

　ちなみに、以前このコラムでもご紹介した雪だるま式借金貸し に関する新しい司法解釈（4月9日公表）も出ました。その内容を確認してみると、［套路貸］が高齢者だけでなく、未成年者や在学生、労働能力喪失者など中国社会に広く広がっているのだろうと推察される規定が新たに追加されています。販路が狭まれば新規に開拓するしかないのはビジネスの鉄則ですね。とはいえ、「重きに従い処罰する」と強い表現で制定されたところを見ると、事態は私たち外野の者が想像する以上に深刻なのかもしれません。

　以上の次第で今回はどの立法現象を取り上げようかと正直悩ましかったです。が、前回のコラムで情報の読み解き方の必要性を指摘し、その一部である立法過程の分析方法、特に「読み解く時点」について取り上げました。そこで、今回はその第2の方法として新旧条文の比較方法を取り上げることにしたいと思います。

　この視点に照らしてこの2か月分の立法現象を再び整理してみますと、お伝えできるものとしては「政府情報公開条例」が適当だろうと思われます。そこで、今回は、当該条例の新旧条文比較を行なうことにしたいと存じます。

二、政府情報公開条例とは

　政府情報公開条例とは、国家権力（政府）の保有する情報で非公表のものの公開を人々が要求し、その情報を知ることによって国家権力の行動を監視し、国家権力による不法な行動や違法な行動を抑制して、人々の社会生活を保障するための法令です。日本（法）的に言えば、表現の自由（憲法21条）より派生する「知る権利」を体現する法令であり、政府が隠そうとする情報を公開させることによって国家権力の暴走を防ぐための私たち主権者の側の「武器」です。

　さて、この政府情報公開条例ですが、現代中国は2007年4月に国務院が制定、公布していました。当時の研究ノートを読み直してみますと、同条例の制定について「いくら問題があっても、『条例』の成立は中国の法整備、民主化の一里塚である」と評価する呂論文［2］や「公開する政府情報の正確性について、事後の改ざんを可能にしている」ことは問題だが、「日本法と比べて中国の方が迅速な開示を定めていると言える」と評価する中村論文［3］等がありました。なお、呂先生は同条例の立法関係者でもありました。当時の私が現代中国の人権研究の議論を追っていたこともありますが、日本のような「武器」に見えないこの条例の内容に違和感を覚えていたようです。

　ちなみに最近の論考としてはやや古いですが、上拂論文［4］があります。行政法の比較研究という観点から、中国の情報公開制度の構造的な特質と制度・運用上の問題点を考察するというのが上拂論文の目的なのですが、その中でも同条例は「行政情報のオープン化」や「知る権利」の保障という観点からすると、非常に多くの問題点を抱えていると指摘されています。日本では上拂論文のように、否定的に評価する論考や言動が多いように見受けられます（が、私の覚える違和感はそこではありません）。同時に上記2本の論考のように肯定的に評価する言説は管見の限りで僅かでした。

　このように日本の状況をご紹介すると、今回の政府情報公開条例の改正が、どれだけ従前の問題点を改善したものであるかを論じてゆくのだろうと思われるかもしれません。新旧の条文比較を行なうと予告しているのですから、なおさらそう思われることでしょうが、私の問題意識はそこにはありません。

　以下では「武器」にならないとして感じた私の違和感から整理してゆくことにいたします。

三、現代中国における政府情報公開の意義

　現代中国における政府情報の公開の意義は、私たちが考えている・期待する意義とは異なるのではないでしょうか。手前味噌で恐縮ですが、「中国的権利論」に照らせば、政府情報の公開は、人々の社会生活を保障するという目的こそ同じくしますが、その意義は国家権力による不法な行動や違法な行動を抑制するというよりも、何が法による保護を得られる内容であるのか、また、何が法により処罰される内容であるかを個人が確認する（そして自らの自由の範囲を検証する）ところにあると言えます。

　そもそも法による保護を得られる内容とは、日本法的に言えば、それ自体が権利・正義を意味します。また、法により処罰される内容もまた、人権などの権利・正義によりその処罰を回避する術が用意されているものです。一方、中国的権利論は、何が権利であり何が正義であるかを法令により言明することを原則とする考え方です。それゆえに、その解釈は法令を制定する立法関係者の手中に基本的には存在し、立法関係者以外の個人が好き好きに「何が権利・正義であるか」を論じたところで法による保護を得られません。

　換言すれば、抽象的・一般的な権利を承認する日本法のような権利論に現代中国法は依拠していないというのが中国的権利論の主張です。そして、その最たる例として、権利を合法的権利、違法的権利および非法的権利と当初から区分する権利論に依拠していることを論証しています。このあたりのお話については『中国的権利論』東方書店2015年の補訂作業の中で「雑音」を取り除いて将来上梓する予定です。が、さしあたりこのコラム法律事情の中でも中国的権利論① 、同② および同③ としてお話させて頂いたことがありますので、ご参照頂ければ幸いです。

　さて、中国的権利論に基づけば、権力側も何が合法的権利であるかを示すことによって、また政府保有の情報を可能な限り公開することによってブラックボックスの中で自分たちだけが利を貪るような腐敗を蔓延させてはいないのだということを、人々に対してアピールすることにつなげられます。すなわち、何が合法的な行為なのかを示すことによって、常に人々の監視の下に政府の行動を置くことになると言えるわけです。ゆえに、主権者である「人民」による監督を受けて共和国が保障されている＝これもまた民主主義のあり方であると主張するわけですね。

四、何が変わったか？

　それでは、今回の法改正による主な修正箇所から、新旧の条文比較を通じて確認してみたいと存じます。以下、新法を改正法として表記し、項目ごとに比較表を示しておきますので、適宜ご参照ください。

　まず、改正法11条を旧法7条と比較すると、行政機関の間でブラックボックス化させていると誤解されかねない「沟通（意思疎通させる）」を「协商（協議する）」に変更すると同時に、行政機関の政府情報公開について承認しなければ公表しないとする姿勢を、原則承認を経て公開する姿勢へと改めていることを確認できます。また、同じような表現の違いとしては、「情報機密審査メカニズム」を「情報公開審査メカニズム」と改めている点も指摘できます（このあたりの名称変更に伴う内容の変更云々については調査マンの皆さまに今後解明して頂ければと存じます）。平たく言えば、後ろ向きの表現から前向きの表現へと転換したというところでしょうか。

改正法11条	旧法7条
❶行政机关应当建立健全政府信息公开协调机制。行政机关公开政府信息涉及其他机关的，应当与有关机关协商、确认，保证行政机关公开的政府信息准确一致。	❶行政机关应当建立健全政府信息发布协调机制。行政机关发布政府信息涉及其他行政机关的，应当与有关行政机关进行沟通、确认，保证行政机关发布的政府信息准确一致。

　次に、業務内容の拡大を指摘できます。旧法10条にはなく、改正法20条で追加されたものに、「機関の職能、機構の設置、事務所の住所、開室時間、連絡方法及び責任者の氏名」（同2号）、「一定の社会的影響があると担当の行政機関が認識する行政処罰決定」（同6号）、「財政の予算及び決算の情報」（同7号）、「公務員募集の職員、定数、選考条件及び選考結果」（同14号）および「法令が積極的な公開を規律するその他の政府情報」（同15号）があります。

改正法20条

旧法10条

❶行政机关应当依照本条例第十九条的规定，主动公开本行政机关的下列政府信息： （一）行政法规、规章和规范性文件； （二）机关职能、机构设置、办公地址、办公时间、联系方式、负责人姓名； （三）国民经济和社会发展规划、专项规划、区域规划及相关政策； （四）国民经济和社会发展统计信息； （五）办理行政许可和其他对外管理服务事项的依据、条件、程序以及办理结果； （六）实施行政处罚、行政强制的依据、条件、程序以及本行政机关认为具有一定社会影响的行政处罚决定； 　 （七）财政预算、决算信息； （八）行政事业性收费项目及其依据、标准； （九）政府集中采购项目的目录、标准及实施情况； （十）重大建设项目的批准和实施情况； （十一）扶贫、教育、医疗、社会保障、促进就业等方面的政策、措施及其实施情况； （十二）突发公共事件的应急预案、预警信息及应对情况； （十三）环境保护、公共卫生、安全生产、食品药品、产品质量的监督检查情况； （十四）公务员招考的职位、名额、报考条件等事项以及录用结果； （十五）法律、法规、规章和国家有关规定规定应当主动公开的其他政府信息。

❶县级以上各级人民政府及其部门应当依照本条例第九条的规定，在各自职责范围内确定主动公开的政府信息的具体内容，并重点公开下列政府信息： （一）行政法规、规章和规范性文件； 　 （二）国民经济和社会发展规划、专项规划、区域规划及相关政策； （三）国民经济和社会发展统计信息； （四）财政预算、决算报告； （五）行政事业性收费的项目、依据、标准； （七）行政许可的事项、依据、条件、数量、程序、期限以及申请行政许可需要提交的全部材料目录及办理情况； （八）重大建设项目的批准和实施情况； 　 　 （六）政府集中采购项目的目录、标准及实施情况； （九）扶贫、教育、医疗、社会保障、促进就业等方面的政策、措施及其实施情况； （十）突发公共事件的应急预案、预警信息及应对情况； （十一）环境保护、公共卫生、安全生产、食品药品、产品质量的监督检查情况。

　また、このように行政機関が積極的に公開する政府情報以外については、「（情報公開の・筆者追補）申請する必要性があることを示すことなく」申請できるとしました（改正法27条）。但し、旧法20条が求めていた申請者の氏名または名称および連絡方法に加えて、身分証明書（改正法29条1号）を要求していますし、公開を申請する政府情報の「名称、文書番号又は行政機関が検索しやすくするその他の特徴的な描写」（同2号）も求めています。この点は、旧法に関する評価の中で問題点として多くの指摘がありましたから、改善したとの肯定的な評価が得られるのではないでしょうか。

改正法27条	旧法13条
除行政机关主动公开的政府信息外，公民、法人或者其他组织可以向地方各级人民政府、对外以自己名义履行行政管理职能的县级以上人民政府部门（含本条例第十条第二款规定的派出机构、内设机构）申请获取相关政府信息。	除本条例第九条、第十条、第十一条、第十二条规定的行政机关主动公开的政府信息外，公民、法人或者其他组织还可以根据自身生产、生活、科研等特殊需要，向国务院部门、地方各级人民政府及县级以上地方人民政府部门申请获取相关政府信息。
改正法29条	旧法20条
公民、法人或者其他组织申请获取政府信息的，应当向行政机关的政府信息公开工作机构提出，并采用包括信件、数据电文在内的书面形式；采用书面形式确有困难的，申请人可以口头提出，由受理该申请的政府信息公开工作机构代为填写政府信息公开申请。 政府信息公开申请应当包括下列内容： （一）申请人的姓名或者名称、身份证明、联系方式； （二）申请公开的政府信息的名称、文号或者便于行政机关查询的其他特征性描述； （三）申请公开的政府信息的形式要求，包括获取信息的方式、途径。	公民、法人或者其他组织依照本条例第十三条规定向行政机关申请获取政府信息的，应当采用书面形式（包括数据电文形式）；采用书面形式确有困难的，申请人可以口头提出，由受理该申请的行政机关代为填写政府信息公开申请。 政府信息公开申请应当包括下列内容： （一）申请人的姓名或者名称、联系方式； （二）申请公开的政府信息的内容描述； （三）申请公开的政府信息的形式要求。

　なお、過去私は档案館資料の調査で、ないないの一点張りから収集できなかった某法的文書の全容について（当時の報告は拙著『中国的権利論』東方書店2015年331頁以下を参照ください）、その再挑戦ができるかどうかという視点で関連条文を解釈してみました。が、中国的権利論に照らせば改正法だけでは外国人の場合の運用が明確でないため、おそらく従来の慣例どおり別途規定が設けられるだろうと思われます。平たく言えば、期待しないで待つ姿勢を維持したいというところですね。

　最後に、費用徴収や統計データについてです。改正法42条は原則として無料で利用できることを言明します。但し、「合理的な範囲内を明らかに超える」分量や回数の場合は徴収できる、ともしています。当然と言えば当然の規定です。が、この「合理的な範囲内」がどこまでかが、今後のポイントになるでしょう。例えば、日本でも図書のフルコピーは禁止とされているからといって、表紙を除く一部をコピーするのは禁止ではないのでしょうか？これを「合理的な範囲内」とするとしたら、何のための禁止規定か？と顰蹙を買うことは間違いないと思われます。

　この点について、現代中国が近い将来、実施細則を策定して公表するのか、それとも各地で規則をまず乱立させて試行錯誤する中で修正していくのかは定かではありませんが、旧法27条が「検索費用、複写費用、郵送費用等のコストを徴収することができる」以外は徴収してはならないと言明していたことを思えば、利用コストの高さで二の足を踏む状況は想定し難くなったと言えそうです。

改正法42条	旧法27条
❶行政机关依申请提供政府信息，不收取费用。但是，申请人申请公开政府信息的数量、频次明显超过合理范围的，行政机关可以收取信息处理费。 ❷行政机关收取信息处理费的具体办法由国务院价格主管部门会同国务院财政部门、全国政府信息公开工作主管部门制定。	❶行政机关依申请提供政府信息，除可以收取检索、复制、邮寄等成本费用外，不得收取其他费用。行政机关不得通过其他组织、个人以有偿服务方式提供政府信息。 ❷行政机关收取检索、复制、邮寄等成本费用的标准由国务院价格主管部门会同国务院财政部门制定。

　一方、統計データについてはやや残念ですが、非公開件数を公表せずとも良いことになりました（改正法50条2号）。非公開件数が多くなればなるほど、信用を無くすと言いますか、猜疑心を増大させるだけですから、その意味では合理的な判断だったかもしれません。しかしながら、一律非公表という判断にしないで、何か別の方法があるのではないかとも思います（その答えはまだ発見できていませんが）。

改正法50条	旧法32条
❶政府信息公开工作年度报告应当包括下列内容： （一）行政机关主动公开政府信息的情况； （二）行政机关收到和处理政府信息公开申请的情况； （三）因政府信息公开工作被申请行政复议、提起行政诉讼的情况； （四）政府信息公开工作存在的主要问题及改进情况，各级人民政府的政府信息公开工作年度报告还应当包括工作考核、社会评议和责任追究结果情况； （五）其他需要报告的事项。 ❷全国政府信息公开工作主管部门应当公布政府信息公开工作年度报告统一格式，并适时更新。	政府信息公开工作年度报告应当包括下列内容： （一）行政机关主动公开政府信息的情况； （二）行政机关依申请公开政府信息和不予公开政府信息的情况； （三）政府信息公开的收费及减免情况； （四）因政府信息公开申请行政复议、提起行政诉讼的情况； （五）政府信息公开工作存在的主要问题及改进情况； 　 （六）其他需要报告的事项。

　そのほか、統治機構に注目して言うと、旧法では監察機関も政府情報公開の業務を所掌していました。しかし、改正法において監察機関は一切外れています。つまり、政府情報の公開業務は国務院が一括して所掌することになったと言えます。ちなみに、政府情報公開制度が未確立の場合は一つ上の行政機関がその是正を明示するとし、かつその状況がひどい場合についてですが、旧法は「主な責任者」を処分する（旧法34条）と曖昧に表現していた点についても、改正法52条において責任を担う指導者と直接の責任者を処分すると言明しました。いわゆる「依法行政」の進展を垣間見ることができるのではないでしょうか（この点については以前のコラム を参照ください）。

改正法52条	旧法34条
行政机关违反本条例的规定，未建立健全政府信息公开有关制度、机制的，由上一级行政机关责令改正；情节严重的，对负有责任的领导人员和直接责任人员依法给予处分。	行政机关违反本条例的规定，未建立健全政府信息发布保密审查机制的，由监察机关、上一级行政机关责令改正；情节严重的，对行政机关主要负责人依法给予处分。

五、改正法は何をもたらすか？

　では、改正法は何を現代中国にもたらすのでしょうか。今回の記事を終えるにあたり、2点指摘しておきたいと思います。

　第1に、この改正法は、権力分立制を採用しない統治機構構造を維持するための、権力分立制の有する作用を少しでも組み込む代替措置になるだろうということです。憲法学的に言えば、現代中国の憲法秩序が「近代憲法」の体制を精錬させることにつながると評価できるのではないでしょうか。「近代憲法」とは、個人の自由を前提とする国家社会を描く自由主義の考え方と、その個人の自由が権力の暴走によって無に帰することのないよう、権力の暴走を抑制するための権力分立論の考え方からなる法的概念です。私たちのもつ日本国憲法は、この「近代憲法」の枠組みを採用しています。つまり、改正法の提供する「武器」らしきものは、権力分立論の代替すなわち権力抑制論的なものになり得ると思料します。

　第2に、この改正法は、個人の自由について、まだ確認を終えていないいわば未開の空間を開拓するための「農具」らしきものになるだろうということです。憲法学的に言えば、自由主義の考え方を反映するものになり得ると思料します。

　今回の改正法が、現代中国における個人の自由を拡大させるための兵站であったと将来振り返ることが出来たら良いなと思います。

（了）

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[1] ［套路貸］に関する司法解釈のほかにも、主なところで、裁判官法や検察官法の改正（両法とも4月23日公布）、「未成年者プログラム管理規定」の立法（3月29日公布）、人民陪審法に関する最高人民法院の司法解釈（4月24日公表）の公表、最高人民検察院における裁判例指導業務に関する規定の立法（4月4日公表）等があります。

[2] 呂艶濱「中国の情報公開制度--「中華人民共和国政府情報公開条例」の成立を中心に」『比較法学』41巻2号2008年。

[3] 中村誠「中国における「政府情報公開条例」の制定」『岡山大學法學會雜誌』58巻1号2008年。

[4] 上拂耕生「中国の情報公開制度に関する考察」『アドミニストレーション』18巻3･4号合併号2012年。