緊迫した交渉が続く生物多様性条約―「愛知ターゲット」と「名古屋議定書」の進展を中心に―第2回　

渡邊 幹彦（山梨大学生命環境学部教授）

第2回　生物多様性条約第11回締約国会議の結果

　本稿は、3回に亘り、生物多様性条約を解説する記事の第2回である。ここでは、2012年10月にインドのハイデラバードにて開催された生物多様性条約第11回締約国会議（CBD COP11）の内容を解説する。最初に、COP11までのCBD交渉の歴史的経緯を解説する。次に、COP11での議題を紹介する。最後に、COP11、及びその前後での中国の交渉ポジションについて触れてみたい。

1 COP11までの歴史的経緯

1）2010年目標

　2012年に開催されたCOP11について解説するためには、それに至る段階として、CBDにとっての2010年の意義を解説しておかなければならない（下図参照）。

　1992年に採択され、1993年に発効したCBDは、何回かのCOP開催を経て、生物多様性第6回締約国会議（CBD COP6）（2002年、ハーグ開催）にて、「2010年目標（2010 Biodiversity Targets）」を採択した。2010年目標とは、「生物多様性条約の締約国は、2010年までに、生物多様性の損失を顕著に減少させる[1]」というものであり、正確には、以下のとおりである。

　生物多様性条約締約国は、貧困緩和と地球上の生命すべてに貢献するものとして、2010年までに、グローバル・レベル、地域レベル、国家レベルで、生物多様性の損失を顕著に減少させる。（The Parties to the Convention committed themselves to achieve by 2010 a significant reduction of the current rate of biodiversity loss at the global, regional and national level as a contribution to poverty alleviation and to the benefit of all life on Earth.）

2）歴史上重要であったCOP10

　2010年を期限として、生物多様性の損失を顕著に減少させるという目標が採択されたことは、CBDにとって、2010年は重要な目標となったことを意味する。同じ理由で、同2010年開催のCOP10は、歴史上重要なCOPになることを意味していた。こうした点を含めて、CBDにとっての2010年、及びCOP10の重要性を下図の通り整理した。

　第1に、2010年目標は2010年が期限となる。従って、この目標を達成すべく、その時点まで各締約国は努力するとともに、目標が達成できたかどうかを評価しなければならない。同時に、締約国は2010年以降の次の目標を策定しなければならない。第2に、この2010年目標達成の評価のために、地球規模生物多様性概況報告（第3版）（Global Biodiversity Outlook 3; GBO3）が、作成・公表されることとなった。COP9の時点までに、第1版であるGBO1、及び、第2版であるGBO2が作成・公表されており、2010年は、2010年目標に対応したGBO3が作成・公表される年であった。第3に、2010年のCOP10は、ABS[2]の国際的枠組み（International Regime; IR）に関する交渉期限であった。これは極めて重要であった。この国際的枠組みが結局、名古屋議定書となった。

　国際的枠組みについては、大きく分けて、以下の3点から説明が必要であろう。A）ABSにおける「バイオパイラシー」という概念、B）「メガ・ダイバース国友好国」による「カンクン宣言」、C）COPによる国際的枠組みに関する交渉の開始、の3点である。

A）ABSにおける「バイオパイラシー」という概念

　ABSに関して、「バイオパイラシー（生物海賊行為）」という概念が存在する。バイオパイラシーとは、一般には、資源利用者（この文脈ではほとんどの場合、先進国における利用者を指す）が、資源提供者（同様に、ほとんどの場合、発展途上国を指す）に対して適切に利益を配分せず、不適切に生物遺伝資源を持ち出して利用しているという行為を意味する。

　「一般には」と記したのは、バイオパイラシーに関して正確な定義がないためである。また、バイオパイラシーであると確証を得られた事例はほとんどない。従って、バイオパイラシーという言葉は、事実というより、そのような概念と認識が存在することを示している。

　CBAにはABS関連条項があるが、ABSに関する詳細なルールの設定は、各締約国に任されている。ただし、詳細なルールを定めている締約国はほとんどない。このような背景の下、途上国の多くが「多くの生物遺伝資源が、ルール不在の状況の中で、バイオパイラシーの被害にあっている」という認識を持っている。この認識が客観的な事実に基づくものかどうかは別にして、そのような認識が多数存在してしまっているのである。

B）「メガ・ダイバース友好国」による「カンクン宣言」

　メガ・ダイバース友好国（Like-minded Mega-Diverse Countries; LMMCs）とは、「バイオパイラシーが存在する」と認識し、この問題に対抗する目的で連携する国々[3]のことを指す。LMMCsは、それぞれ極めて豊かな生物多様性を有している。

　このLMMCsが2002年2月に、メキシコ・カンクンで会合を開き、「カンクン宣言」を国際社会に向けて発信した。主な内容は、バイオパイラシーが存在し、これに対応するため新たな国際的枠組み(International Regime; IR)の構築を求める、というものである。この宣言は一方的なものであり、法的拘束力を持たないが、これは生物資源版のOPEC宣言といえるものであり、CBDの交渉に影響を与えることとなった。また、カンクン宣言の重要性の一つは、IRの対象が狭義の生物資源にとどまらず、伝統的知識（TK）を含んでいることである。

C）COPによる国際的枠組み（IR）に関する交渉の開始

　以上、A）B）の背景及び他の様々な要素が相まって、CBDは、COP7（2004年、クアラルンプール開催）において、IRの交渉開始が正式に決議された。より正確には、COPがCBD締約国による作業部会（Working Group; WG）に対して、「CBD15条、8条（j）項、及びCBDの三つの目的が効果的に実施されるように、それに関した効率的な手段を採択することを目的として、ABSに関するIRの推敲と交渉」の権限を移譲した[4]。また、COP8（2006年、ブラジル・クルチバ開催）において、この交渉期限が2010年であることが明記された。

　大事なことは、COPの権限移譲事項は決して「『議定書』を策定すること」ではない、ということである。そもそも権限移譲は「IRについて推敲・交渉すること」であった。従って、交渉したが、現行ルールのままという結論もあったであろうし、自主的なルール（ガイドラインなど）という決着も理論的には可能であった。因みに我が国は、ガイドラインの利用を強く主張し続けた。これが結局、議定書という、法的拘束力が最も強いRegimeとなったことは、我が国の「環境外交」の在り方に対し、示唆を与えている。

3）COP10の成果としての「愛知生物多様性目標」と「名古屋議定書」

　以上、A）～C）を背景として、COP10は注目を浴びることとなった。激しい交渉の後、2010年10月30日未明、COP10は、「2010年目標」後の目標として「愛知生物多様性目標」を、IR交渉の結果として「名古屋議定書」をそれぞれ採択して終了した。

　名古屋議定書については、第1回の記事で解説したので、ここでは愛知生物多様性目標について解説する。正式名称は「新戦略計画2011-2020 （Strategic Plan for Biodiversity, including the Aichi Biodiversity Targets, for the 2011-2020）」である。尚、愛知生物多様性目標は、単純に「愛知ターゲット」と呼ばれることもあり、以下、愛知ターゲットの呼称を用いる。新戦略計画は、ヴィジョン（The Vision）、ミッション（The Mission）、五つの戦略目標（Strategic Goals）、20の愛知ターゲット（The Aichi Biodiversity Targets）から構成される（下図参照）。

　根本的なヴィジョンとして、「2050 年までに、生物多様性が評価され、保全され、回復され、そして賢明に利用され、それによって生態系サービスが保持され、健全な地球が維持され、全ての人々に不可欠な恩恵が与えられる」と宣言され、それを実現するためのミッションとして、「2020年までに、生物多様性の損失を半減させる」と記されている。このミッション達成のため、五つの戦略目標と20の目標が定められ、この20の目標が愛知ターゲットである（下表参照）。

　20のどの目標も等しく重要だが、あえて特徴的なものを選ぶとすると、以下の通りになるだろう。

• 目標 5　森林破壊が可能な場合はゼロ。
• 目標11　陸域の17％、海域の10％が、保護地に指定。
• 目標16　名古屋議定書が施行・運用。
• 目標17　締約国が国家戦略を策定・実施。
• 目標18　伝統的知識が主流化される。
• 目標20　戦略計画の効果的な資金が顕著に増加する。

2 COP11の議題

　歴史的に大変重要であったCOP10に比して、次のCOP11への「注目度」が下がってしまうのは、ある程度仕方がないことである。しかし、CBDの三つの目的達成について締約国がなすべきことは多く、また、愛知ターゲットの期限年（2050年）へのカウントダウンはすでに始まっており、COP11の重要度はCOP10と変わらないはずである。

1）正式議題

　まず、COP11全体の正式議題であるが、狭義の事務・運営上の議題を除くと、議題番号2～5、7～13の11であった（下表参照）。各議題は、枝番によりさらに細かく分かれるものもあるので、細かく見ると約30の議題があった。

2）注目すべき議題

　COP10の歴史的成果を受け、次のCOPとして注目すべき議題は何かという観点から、三つの注目すべき（注目された）議題について触れたい。

① 名古屋議定書の進捗状況のチェック

　名古屋議定書は、50の締約国が批准すると発効する。発効の見通しについて悲観的な状況ではないが、かといって、楽観できる状況でもない。端的に言えば、COP10で合意に至らなかった条項があること、及び議定書の施行には追加的な行政負担があり、途上国がこれを遂行できる確証が持てないことが、その理由である。これを受けてCOP11では、名古屋議定書の批准の進捗状況が確認され、今後作業すべきことが決議として採択された。決議された内容は、以下の通りである。

A. 名古屋議定書の最初のMOP[5]会合に向けての準備。

B. 議定書10条の多国間利益配分メカニズムについて専門家会合の開催。

C. ABSに関するクリアリング・ハウスの形式についての進捗状況の報告。

D. キャパシティ・ビルディングの支援。

E. 名古屋議定書に関する知識の普及。

F. 名古屋議定書遵守のための国際協力のための手続き。

　以上の六つであった。

② 愛知ターゲットの進捗状況のチェック

　愛知ターゲットの進捗状況のチェックの対象は、大きく二つに分かれる。一つは、各締約国の新しい国家生物多様性戦略の策定状況であり、二つ目は、愛知ターゲットに関するモニタリングの評価基準（indicators）である。

　生物多様性の保全に関する新しい戦略目標が策定されたのであるから、各締約国は新しい国家生物多様性戦略を策定する必要がある。一つ目は、これについて策定した締約国がどれぐらいあるかのチェックである。二つ目は、締約国全体の愛知ターゲットの達成度を測るための詳しい評価基準の設定である。20の目標に対して詳しい評価基準が提案され、採択された。

③ 資源動員

　COP11で最も注目されたのは、資源動員（Resource Mobilization）の問題であった。ここでいう資源とは、他ならぬ「資金」を示す。最終的にCOP11の議題はここに収斂したかのようにさえ解釈できる。というのは、「名古屋議定書への対応が必要、すなわち追加的な資金が必要」、あるいは、「愛知ターゲットへの対応が必要、すなわち、追加的な資金が必要」という論調が支配的だったからである。結論として資源動員に関し、以下のような目標が採択された。

A. 2015年までに、生物多様性に関係する途上国への資金の流れを2倍にする。

B. 2015年までに、75％の締約国が、生物多様性を国家の優先項目または発展計画に組込み、国内における生物多様性への適切な支出を図る。

C. 2015年までに資金提供を受けた国の75%が、国内における生物多様性への支出に関する報告を行う。

D. 2015年までに資金提供を受けた国の75%が、生物多様性に関する国家財政計画を提出する。

　ここで重要なのは、資金の流れを2倍にするという根拠が希薄であることである。本来であれば、名古屋議定書と愛知ターゲットの実施により、追加で必要となる費用（incremental costs）が、追加資金となるべきだが、ここで採択された数値は、根拠ある数値とは言えない。

　以上、注目議題の①～③についてまとめると、まず、①と②は必然的な内容であり、目標が決まったのだから、次は実施（implementation）というものであり、COP10までの紛糾した交渉とは異なっていた。

　例外としては、議定書10条の多国間利益配分メカニズムである。これはかなり先行きが不透明となっており、この内容について合意が得られなければ、名古屋議定書の批准自体が不透明になるので、COP12での注目議題となるだろう。

　また、③については、信頼できるNGOがその報告書で、「本件に関する作業部会にふさわしいバックグラウンドミュージック（BGM）は、ABBAの『Money, Money, Money』[6]であろう」と揶揄した[7]ほど、お金の問題に終始した。前述のように、客観的な根拠を持たない財政資金の拠出を求めることは、たとえ生物多様性の保全が人類の重要課題であったとしても、多くの国が財政危機に直面している折、必ずしも適切ではないだろう。

3 交渉ポジションが見えにくい中国

　ここで、CBDのCOPにおける中国のポジションについて触れておきたい。筆者は2007年以来、ABSに関するほとんどの作業部会及びCOP9～11に参加しているが、少なくとも筆者が観察した限りにおいて、中国はほとんど、強い主張をしていない。実際、派遣団員の数も少ない。少なくとも名古屋議定書の交渉過程ではそうだった。この点は不気味なほどで、CBD関係者のインフォーマルな会話の中でも、しばしば「謎」として触れられる。

　中国は、気候変動枠組み条約のCOPにおいて、今や最大の温室効果ガス排出国となったにも関わらず、ポスト京都議定書の枠組みに関する非付属書Ⅰ国の立場から、開発権を優先させ、削減義務を負わない、としばしば強固に主張した。

　これとは対照的にCBDの文脈では、LMMCsの一角を担っているにも関わらず、極めて静かである。理由としては第1に、中国は国内に十分な生物資源を持つと同時に、バイオテクノロジーの発展が著しく、他のLMMCsと異なり、単純にバイオパイラシー（生物海賊行為）という発想を持つとは限らない、という解釈が成り立つことが挙げられる。

　第2の理由として、道具主義的に、LMMCsの代表としてマレーシアが中心となって発言しているので、中国は介入する必要がないことが挙げられる。

　第3に、推測の域を出ないが、もともと知的財産権に関して中国は、工業所有権を中心に多くの問題を抱えており、他国による「バイオパイラシー」を非難できない立場にあることが挙げられる。要するに、中国がもし他国のバイオパイラシーを非難すれば、返す刀で工業所有権侵害（海賊版や模倣品など）に対する非難を受けるということである。

　以上、COP10までの歴史的経緯と、COP11での議題について解説した。第3回は2014年に韓国で開催されるCOP12に向けて注目すべき内容について取り上げる。

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[1] 尚、同目標は、同じ年に開催された持続可能な開発に関する世界首脳会議（World Summit on Sustainable Development）においても承認された。

[2] アクセスと利益配分（Access and Benefit-sharing）の略称。

[3] LMMCsは、ボリビア、ブラジル、中国、コロンビア、コスタリカ、コンゴ民主共和国、エクアドル、インド、インドネシア、ケニア、マダガスカル、マレーシア、メキシコ、ペルー、フィリピン、南アフリカ、ベネゼエラの17カ国である。

[4] The Conference of the Parties (COP) mandated the Working Group on ABS to elaborate and negotiate an international regime on access to genetic resources and benefit-sharing with the aim of adopting an instrument/instruments to effectively implement the provisions in Article 15 (Access to Genetic Resources) and 8(j) (Traditional Knowledge) of the Convention, and the three objectives of the Convention.

[5] 議定書としての会合は、COPではなく、MOPと呼ばれる。

[6] スウェーデンのポップグループのヒット曲。

[7] IISD Reporting Service (2012) Earth Negotiation Bulletin, vol.9, no.587, COP11 #2, http://www.iisd.ca/biodiv/cop11/

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